2017年各国国防军工行业军费预算机制与获取渠道分析（图）

2017-10-31 05:46

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军费预算机制：相较我国，美国 PPBE 更为高效

一般而言，军费与国防预算规模大致相当。不同国家国防预算的编制和审批流程会因政治、经济制度不同而不同，但都需顺从国防战略，同时与国家经济财政状况相适应。通常，国防预算方案由国防部或军队相关机构编制，然后交由国家有关部门审核批准后生效。

军改之前，我国国防预算编制和审批流程：军队编制，总后勤部汇总，全国人大批准。《2006 年中国的国防》白皮书首次公布了中国国防预算的编制程序，明确国防费实行严格的财政拨款制度：

1）军队根据国防发展战略、军队建设目标和军事任务编制预算；

  2）总后勤部会同各总部分析论证各军区、军兵种的年度预算需求，汇总编制国防预算，经中央军委审查批准后，提交国家财政部；

  3）财政部与总后勤部协商提出军费拨款方案，纳入年度中央财政预算草案；

  4）国务院批准后，报全国人大常委会预算工作委员会和全国人大财政经济委员会审查，最后提交全国人大审议；

  5）财政部将批准的国防预算批复给总后勤部，由其下达各级各部队执行。其中，各级单位设置财务机构负责国防费的供应保障和管理监督，审计机构负责对国防费预算及其执行情况实施审计监督。

图：军改之前，我国国防预算编制和审批流程：军队编制，总后勤部汇总，全国人大批准

  美国国防预算编制和审批流程：PPBE（规划、计划、预算与执行）。2005 年美军正式实施 PPBE，形成一套完善有效的运行机制，周期持续 2 年：

  1）规划阶段：作战能力需求评估，为计划阶段确定国防战略指导方针；

  2）计划阶段：根据各军种和国防部各部门的需求和项目计划建议，制订出国防资源和武器装备发展的中期计划，提出人力和经费方面的需求；

  3）预算阶段：国防部对上交的预算进行评估和调整，参众两院所设的军事委员会和拨款委员会对计划预算进行审议，分别通过授权法案和拨款法案，交由总统签署；

  4）执行阶段：国防部再把国防经费指标分配给各军种和国防部各部门（经费由国防财会局及其下属 5 个财会中心统一管理和支付），并进行严格的监督和绩效评估。

图：美国国防预算编制和审批流程：PPBE

  相较而言，美国 PPBE 系统更为高效。PPBE 追求的目标是效益，将国防预算编制与国防战略规划有机结合，减少重复建设和资源浪费，同时具备完善的效益评估机制。

  参考中国报告网发布《2017-2022年中国军工行业市场发展现状及十三五市场商机分析报告》

  PPBE 系统能将规划、计划、制定、执行有机结合。PPBE 系统周期为两年，每次根据长期规划制定未来 6 年的计划和前两年的国防预算，第一年的预算制定与下一年的计划制定结合，下一年的计划制定与再下一年的规划制定结合，从而将规划、计划、制定以及执行有机结合起来，使年度预算和远期战略目标以及近期国内外局势变化紧密联系。而我国国防预算的制定和国防建设规划的制定分别由不同的部门负责，缺乏整体性，国防建设和国防预算存在一定程度脱节。

  按军事职能编制国防预算，减少重复和浪费。美国军事计划项目预算按照功能和任务分为 11 类，而不按军种划分，不同军种完成同一类任务均编入同一类计划，以完成全军战略目标为导向，从而减少不同军种之间的重复建设。

  PPBE 系统更加注重效益评估。相比传统的绩效评估，PPBE 系统执行阶段的绩效评估更加注重投资效益，目的是全面考核国防部各部门工作，从而提高国防资源的使用效益，而我国更加强调预算投入的合规性，在军费运用绩效考核方面存在一定差距，2014 年全军部队开始全面推行军费绩效管理工作，计划到 2020 年构建起科学合理、配套完善的军费绩效管理制度机制。

军费数据之辩：不同口径，千差万别，孰真孰假

军费的明细一般主要有两种获取渠道：一是国家政府通过政府预算、国防白皮书等方式公布的军费；二是诸如斯德哥尔摩国际和平研究所（SIPRI）、国际战略研究所（IISS）等国际研究机构的测算结果。

一般而言，由于军费的定义和统计口径不同，各国和各机构间的军费统计结果差异较大。据我们分析： NATO、IMF 和 UN 对于军费的定义和统计口径存在一定差异。北约（NATO）、国际货币基金组织（IMF）和联合国（UN）对于军费的定义和统计口径得到广泛使用，但存在一定差异。目前 SIPRI 等国际研究机构对于军费的测算主要依据北约（NATO）定义，在该定义基础上进行适当调整得到测算结果。

表：NATO、IMF 和 UN 三大组织对于军费的定义和统计口径存在一定差异

政府公布的数据较为保守，可作为军费测算下限。通过对比发现，在大多数情况下，研究机构对于军费的测算结果高于政府发布结果，高出比例在 1%至 50%之间，我们认为政府公布的数据可作为军费测算下限。

SIPRI 对于非亲美国家军费的测算普遍偏高。2015 年，SIPRI 测算的军费比我国政府和俄罗斯政府发布的结果分别高出 49%和 28%，而 IISS 测算结果仅高出 1%和-1%，但对于美国以及日、韩等亲美国家，SIPRI 测算结果与政府发布结果分别仅相差 1%、-1%和 10%。

表：各国和各机构间的军费统计结果差异较大

SIPRI 对我国军费测算结果虚高，相当于我国官方公布的 1.5 倍。 SIPRI 认为，除了政府公布的统计结果以外，我国军费还包括 1）准军事人民武装警察支出；2）民政部用于军人复员、退役的支出；3）军工企业补贴；4）国防预算之外的军事研究、发展、技术和评估费用；5）额外军事建设支出；6）中国武器进口开支；7）尚属军队企业的获利共 7 项其他来源的经费，因此近年来其公布的测算结果大约是我国官方发布结果的 1.5 倍。

我们认为，一方面，SIPRI 估算方法沿用王绍光的方法，部分参数估计偏高，主观性强；另一方面，SIPRI 关于我国军费的估算是“上限估计”，因此 SIPRI 给出的我国军费测算结果虚高。