参考中国报告网发布《2017-2022年中国医疗服务产业运营现状及竞争策略分析报告》
农民工市民化是国家通过政策制定和资源配置，帮助农民工逐步实现定居落户的过程。农民工是市民化的主体，要想进行有效的政策设计，首先必须准确把握农民工的定居决策过程，然后才能发掘其政策需求并探索实现途径。本文在对我国农民工市民化最新实践进行大量实地调研的基础上，通过对农民工家庭定居决策过程展开考察，发现它与此前人们的认识迥然不同。农民工市民化实际是一个包括三个层次、诸要素间又结成纠结混合共生关系的复杂结构，既难以一蹴而就，也无法分别解决，而必须依据其内在结构关系选准突破和跨越提升。基于这一新的发现，我们提出了对现有农民工市民化政策体系进行调整和完善的建议。
农民工市民化不能靠臆想
农民工市民化是新型城镇化的内核，对实现生产和消费的平衡、人的经济活动和社会生活的统一、要素的优化配置和效率提高都具有直接的作用，是我国实现现代化必须要解决的问题。目前，对于要不要农民工市民化已经达成社会的共识，然而，对农民工如何实现市民化却仍待探讨。尤其是，人们对我国农民工市民化过程本身普遍缺乏准确的认识，前提假设和现实之间出现严重偏离，由此出发的政策主张也就失去了准星。
1.农民工市民化=城镇户籍？
在相当长的一段时期内，人们理解的农民工市民化就是农民工获取城镇户籍的过程。当然，当时还没有明确提出农民工市民化的概念，由于时代局限性也不可能提到这样的高度，人们多是从城镇化发展、缩小城乡差距、社会公平的角度出发，提出认可农民工进城务工权利并逐步提高其福利水平。在大家的观念中，农民工市民化就是通过户籍制度改革打开城镇大门，使农民工也能获取到城镇户籍，即单一户籍框架。如图所示：
这一结构关系简单至极。它甚至都没有考虑农民工的意愿，而是假定他们全部渴望进城落户。简单归简单，但它准确反映了当时的实际情况。在20世纪90年代初期以前，我国城镇和农村泾渭分明，以户籍为分界，完全是两样的生活。城乡居民收入差距接近三倍，而且只要入了城镇户籍，就可以享受就业、住房、教育、医疗、养老、粮油关系等全部福利。差距主要体现在城乡之间，甚至大、中、小城镇和不同地区之间的差距在当时都还不明显。在这一背景下，农民工市民化自然就是个简单的户籍问题，对农民工们的意愿也不用费力做什么调查，直接认定为同意即可。
但这种情况在20世纪90年代以后发生了根本的变化。随着我国从计划经济向市场经济全面转轨，国家不再包揽城镇居民的生老病死。在户籍包含的福利中，粮油关系等福利完全成为历史，就业不再包分配而是要自己到市场去找，医疗、养老等变成劳务合同的一部分，单位福利分房变成住房市场货币化购房，城镇户籍的含金量所剩无几。在城镇房价持续快速上涨的情况下，户籍成为一块实惠不多的“鸡肋”，对农民工的吸引力急剧衰减。与此同时，随着城镇化中土地价值的畸形膨胀，农民工在家乡的土地却显得“珍贵”起来，他们在进城过程中普遍不愿意放弃家乡土地，由于担忧在城镇落户会丧失家乡土地权利，甚至对城镇户籍出现排斥。在这一背景下，农民工市民化如果仅由一纸城镇户籍来解释显然就说不通了。
2.农民工市民化=城镇公共服务？
由此就产生了对农民工市民化的新认识，我们可以称之为公共服务框架，如图2所示。尽管不同的学者在细节上可能略有差异，但结构与此大体相同，这已经成为当前比较流行的对农民工市民化过程的理解。其核心思想是，对农民工来说户籍仅仅是个符号，农民工需要的不是户籍，而是户籍背后的城镇公共服务。因此，农民工市民化政策制定不能仅盯着户籍，而更要着力满足农民工在城镇定居的公共服务需求，包括就业服务、随迁子女教育、医疗卫生、社会保障、住房保障等，促使他们在城镇便利生活。只要在城市能获取这些公共服务，农民工市民化即可稳步推进。
从表面来看，公共服务框架在一定程度上观察到了近年来户籍和土地权利此消彼长的关系，似乎比原有的单一户籍框架更为合理，然而，事实却并非如此：
第一，脱离市民化的实际需要。农民工市民化不等同于农民工福利最大化，它并不需要所有公共服务，更不会同时需要所有公共服务。公共服务框架对此缺乏深入调研，而是按照主观想象和现有政府部门归口提出，往往认为“越全越好”，不仅将不同层次、不同性质、不同获取途径的公共服务混在一起，而且将一些需求不大甚至非必须的公共服务都罗列其中。如医疗卫生中的医疗服务，由于它完全没有户籍限制，农民工实际已经充分享受到了，没有必要另行提供。再如就业服务，农民工就业渠道多通过亲朋好友介绍等非正式途径，政府组织的比例不足10%，尽管政府的就业服务对农民工来说总是有益的，但它却并非市民化所必须。公共服务的泛化，不仅分散精力和加大成本，也使重要公共服务项目难以得到保障。
第二，忽视了要素间的掣肘和依存关系。这一框架下，将农民工市民化的诸多要素视为简单的并列关系，希望能分别加以解决，这与现实情况不符。如社会保险是农民工市民化的重要要素，以职工养老保险为例，2014年我国外出农民工参保率只有16.4%，似乎应当全力提高农民工养老保险参保率，然而，农民工参加养老保险并没有户籍的限制，原来存在的跨省接续障碍也已经消除，城镇政府对此项公共服务完全是敞开供应，农民工养老保险参保率之所以低，是因为农民工缺乏在城镇生活的长期打算，普遍以当期现金收入最大化为目标，不愿意缴费参保，即农民工不参保是因为其市民化程度不足，而这正是最初要解决的问题。如果不能准确把握要素间的掣肘和依存关系，政策目标将会可望而不可及。
第三，错判和低估了农民工城镇住房问题。公共服务框架中，按照国外的一般模式，认为农民工所需的只是政府的住房保障，这是一种误判。我国农民工住房体系是多层次的，自购房、市场租房、单位宿舍、政府保障多管齐下，然而，按照农民工市民化的要求，主流方式却只能是自购房的方式。市民化属于长期稳定居住，在同等居住条件下，自购房是成本最低的实现方式。更重要的是要尊重农民工的意愿，我们的调查显示65%的农民工认为定居就必须拥有属于自己的住房。目前，由于我国城镇住房市场采取政府垄断土地一级市场的方式，总量供给不足与供给结构错位并存，最终体现在价格信号上，就是房价超出农民工的承受力，难以满足市民化的需求。如果住房市场的资源错配和失灵问题不能解决，仅靠政府提供住房保障的方式，既超出政府的能力，也不符合农民工的实际需要。
第四，缺乏量化指标。市民化是生活模式的巨大转变，不仅要求享受公共服务，还要求享受到充分的公共服务。在单一户籍框架下，由于户籍本身就是享受公共服务的凭据，因此，只要拿到户籍，农民工获取的公共服务就是充分的。而在公共服务框架下，农民工在不落户的情况下，虽然也可享受到不少公共服务，但由于缺乏户籍这个法定凭据，很难保证其公共服务的充分性。具体来说，农民工公共服务被分作随迁子女教育、住房保障、社会保障等若干项，但均缺乏具体的指标，更缺乏明确的终点靶向。我们可以逆向来思维，如果已经给农民工以充分公共服务，城镇政府自然不会吝惜一张户籍卡，如果不给户籍卡，则农民工享受的公共服务注定难以充分，一些城镇政府往往是“不疼不痒给几项，残羹冷炙分一些”，农民工市民化关键性的公共服务仍难以获取。
3.农民工市民化必须从农民工家庭定居决策过程着眼
无论是单一户籍框架还是公共服务框架，都未能准确刻画我国农民工市民化的过程。究其原因，主要是由于它们观察问题的角度出现了偏差，从而对农民工的行为特征、政策需求等都未能准确把握。我们认为，农民工市民化必须从农民工家庭定居决策的过程着眼来进行观察，这包括三个要点：
第一，必须站在农民工的角度。观察农民工市民化，不能从研究者的主观偏好出发，也不能从既有的政府部门归口出发，而必须从农民工本身出发，考虑其定居实际所需的要素。
第二，必须以家庭为单位。农民工市民化不是以其个人，而是以其家庭作为定居决策的基本单位，在对其进行观察时也只能以家庭作为单位。如对相当部分女性农民工来说，由于她们存在对男性的依附性，很少独自进行市民化决策，如果以其个人为单位进行观察就会出现失真。必须以农民工家庭为单位，考察其定居落户的实际需求、影响要素和满足途径等。
第三，必须依托于纵向的定居决策过程。农民工并非时时刻刻都面临着市民化的抉择，他们往往是在长期的城镇生活中，在某些重要节点如结婚、生育、举家迁移、子女入学时才会考虑到在哪里生活、如何实现的问题。现有对农民工市民化的观察大多是横断面调查，这非常容易出现偏差。如农民工公共服务，如果以横断面观察，可能会认为每个都重要，追求越全越好、越多越好，但如果纵向观察，则会发现只有重要的节点性的公共服务才是所需的，其他公共服务虽然也关系到农民工福利，但和农民工的市民化却是关系不大甚至风马牛不相及。因此，对农民工市民化来说，必须借助纵向观察才能对其过程进行准确刻画，相应地，政策设计也才会更具针对性。
4.最新实践为农民工市民化提供了可靠验证
人们对农民工市民化纵向过程观察的缺失，很大程度上是由于受制于我国户籍制度改革的长期滞后影响，真正完成市民化过程的农民工尚不多见。人们甚至无法准确预知户籍放开后农民工的政策反应，只能靠猜测和逻辑推断来对其进行判断。但现在这一情况已经出现了很大的变化。党的十八届三中全会以后，我国户籍制度改革持续稳步推进，农民工市民化政策已经取得初步成果，尤其是各省区、城镇开展了大量突破性的实践：
第一，中西部省区户籍大门已经普遍打开。我国户籍制度改革启动后，各省区分别制定各自的实施办法，总的来看，中西部省区甚至包括不发达的东部省份（如河北省）在内都实现了户籍的大尺度放开，地级市及以下的落户不再有限制。以湖北省为例，2015年9月该省公布《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，全面放开了建制镇和小城市的落户，有序放开了除武汉外的地级市的落户，其他中西部省区尺度与此类似，有些甚至更为宽松。尽管存在一些细节上的瑕疵，如一些城市规定出租房落户必须房东签字同意，这显然是个“玻璃门”。但就整体和原则来说，毕竟大部分城市和城镇的户籍大门已经放开了。
第二，东部发达城镇也有突破性实践。在我国农民工市民化中，最具价值的是东部地区农民工的市民化，不仅是因为这里集中了我国农民工总量的60%，也因为这里是我国最发达的地区，市民化具有最高的含金量。然而，东部地区同时也是难点所在。我国很多东部沿海发达城镇人口大量涌入，甚至超过了本地户籍人口，如广东东莞2014年户籍人口191万、外来人口高达643万。由于人口倒挂，这些城镇普遍认为难以承受为外来农民工提供公共服务的财政压力，历来“门户谨严”，迄今为止，广东、江苏、浙江等发达省份的城市和城镇均未实现放开落户。但这里面出现了极少数的“异类”，如福建晋江属于东部沿海发达城镇，其外来人口超过本地户籍人口，同样面临公共服务的巨大压力，但成功实现了户籍的放开。自2012年开始，外地来晋江的农民工只要居住满一年、有稳定工作或居所（含租赁），就可以申请并获得户籍迁入。晋江的实践具有突出的价值，因为它提供了在人口大量流入的发达城镇开展农民工市民化的宝贵案例。
我国户籍制度改革的新实践，不仅为农民工市民化提供了纵向观察的机会，使我们得以发现重要节点、关键所在，而且结论的可靠性也大大提高了。毕竟，实证观察比臆想和逻辑推断的方式可靠得多。对一些或然性的问题，我们现在可以直接观察到确定性的结果，如在户籍放开后，农民工到底是先落户、再逐步实现其他要素，还是在实现所有要素之后才会实际落户。如果以逻辑推断来说，这两个情况当然都是可能发生的，但现实却可以直接给我们以唯一准确的答案。因此，通过对各城镇的最新实践进行深入调研，就可以对我国农民工市民化进行准确刻画，进而发掘整个政策过程。
基于农民工家庭定居决策的市民化过程
农民工市民化，就是农民工以家庭为单位，以进城务工为起点，按照收益最大化和现实可行的经济理性，在国家政策的许可和扶助下，逐渐获取城镇生活要素，自觉自愿实现定居落户并最终脱离与原有农村关系的过程。我们基于近年来我国农民工市民化的政策进展，先后在北京、广东、浙江、云南、广西等省区进行实地调研，对近200名农民工的家庭决策过程进行了深入观察。尤其是2015年，我们对福建晋江农民工市民化开展大规模和全方位的调研，包括：分别对该市20个部门进行座谈、与30名农民工进行深度访谈、发放1100份调查问卷、对企业和社区等相关主体进行走访。在大量实证观察的基础上，我们发现我国农民工市民化实际是一个包括了三个层次的政策过程。
1.市民化=落户
农民工市民化的第一个层次是落户，以农民工在务工城镇实际办理落户手续为准，这是农民工市民化的总入口和形式终点。
按理说市民化和落户是两个概念，两者并不等同，市民化除了包括落户之外，还包括其他要素的获取，其涵义更为广阔。但在我国农民工市民化实践中，两者却天然地重合在一起。实践表明，单纯的一纸户籍并不能激起农民工的兴趣。随着我国户籍制度改革的推进，中西部省区除省会城市外，大部分城市和城镇已实现户籍放开，然而，却并未出现明显的农民工落户热潮。甚至连东部发达城镇也是这种情况。如福建晋江农民工总量超过130万，在放开落户两年半内选择“无门槛落户”的只有145人，只占总数的万分之一。与此同时，农民工“购房落户”为4097人，超过“无门槛落户”近30倍。这说明，即便户口信手可取，农民工也不会贪恋，大多数农民工只有在获取住房等多数要素后才会实际办理落户。因此，市民化和落户之间形成事实上的重合关系，它是由农民工的定居决策行为所决定的。
2.农民工落户时需要考虑的要素
第二个层次是农民工在选择落户时需要考虑的六个要素，其中落户权指的是农民工是否具备落户资格，城镇住房指的是以自购房为主要形式的居住条件，社会保险指的是以职工养老保险为核心的“四险一金”，农村土地指的是在农村老家的宅基地、耕地等权利，家庭状况指的是农民工的家庭构成、生活状态等，观念意识指的是农民工在成长经历和社会环境影响下形成的对定居落户的偏好倾向。农民工落户不仅取决于他是否有资格落户，还取决于其他五个要素，如家庭状态，单身一人独自在城镇务工的农民工很少会有落户的需要，再如观念意识，即便其他要素都具备，一些农民工出于从众、恋乡等思维惯性也会选择暂不落户。一般来说农民工只有同时具备以上六个要素或按其个体偏好认定基本具备时才会选择实际落户。这里有几点需要注意：
第一，落户权与农民工市民化存在形式上的同一关系。落户权只是农民工落户的要素之一，然而，由于落户权的行使与否直接决定了户籍状态，因此，它与农民工市民化构成形式上的同一关系。由于这一关系的存在，在某些特殊情况下上述市民化过程会发生变形，即对北京、上海这几个特殊城市来说，由于其户口含金量极高，存在户籍涌入的巨大潜在压力。除此之外的其他城市包括省会城市在内，在放开户籍后预计都不会出现农民工蜂拥而入的情况。当然，我们可以更为稳妥一些，严格参照已有实践来作出判断，那就是在地级市及以下，落户权只是决定农民工落户的要素之一，落户是由六个要素共同决定的。
第二，要素间不是简单并列关系，而是两两交叉、互为因果甚至连环相关，结成纠结交错、互为前提的空间网状结构，无法分别加以解决。这给我国农民工市民化造成极大的困扰和阻力。理想的状况是同步驱动，但很难实际操作，如农村土地属于重大政策，不可能在农民工市民化进度、效果尚未确定的情况下贸然推出，即便推出也难以准确把握方向和力度。现实的办法，只能是依据其内在结构关系，选择准确的入手点，实现逐步突破和互动提升。
第三，落户权是可行的入手点。在农民工市民化第二层次的六个要素中，除落户权以外的其他要素都主要由内生决定，如观念意识，我国迁徙管制已有600年历史、城乡分割已有60年历史，观念意识的转变绝非一朝一夕之功。落户权则相对比较独立，它可以借助政府的户籍制度改革，在短期内取得大幅度的突破。落户权的突破具有牵引全局的作用。赋予农民工落户权，等于是使他们获取大体等同的公共服务权利，可显著提高其城镇生活的便利性和家庭迁移的完整性。这非常关键，因为农民工市民化是以家庭而非个人作为决策单元，只有农民工将家庭成员和家庭生活带入城镇，才能促使他们产生对城镇定居落户的客观需要和真挚热情，进而与其他要素实现良性互动提高。因此，农民工市民化只能从落户权入手来展开。
3.落户权包含的公共服务权利
第三个层次是农民工的落户权所包含的公共服务权利，主要是随迁子女教育、居民保险、社会救助、选举权和被选举权四项。如果赋予农民工落户权，则农民工可以基于实际需要随时落户，享受到与城镇户籍居民同等的公共服务，即捆绑和依附于户籍的那部分公共服务。如社会救助中的低保，就是一项很难与户籍分离的公共服务，如果为非户籍人口提供，不仅于法无据、于情理不合，更难于实际操作。从我国城镇政府现有政策体系来看，这样的公共服务包括随迁子女教育等四项。相应地，如果要给农民工以落户权，首先必须保障这些公共服务的充足。
在落户权所包含的四项公共服务权利中，核心和关键是农民工随迁子女教育，我们甚至可以认为“落户权≈随迁子女教育”，这是因为：
第一，随迁子女教育是几乎所有家庭都必需的环节。其他的公共服务具有或然性，如社会救助，由于农民工都是作为健康劳动力进入城镇的，需要低保的农民工家庭比重甚至低于户籍家庭，我们的调查显示这一数字低至4.6%，而随迁子女教育则不同，只要有子女，100%都必须接受义务教育。尽管农民工家庭并不是在所有阶段都需要这一服务，但总有需要这一服务的阶段，随迁子女教育具有“一夫当关万夫莫开”的地位。
第二，随迁子女教育是投入最大的公共服务项目。公共服务的背后是财政投入，而随迁子女教育是需要财政投入最多的公共服务项目。我们对福建晋江的调查和计算显示，随迁子女教育的成本，占到农民工所有公共服务总成本的75%以上，是城镇财政主要压力所在。
第三，做好、做实农民工随迁子女教育，是户籍改革最重要的前提条件。城镇政府承担为户籍家庭提供义务教育的法定义务，只有学位充足，才能放开落户权；如果放开落户后导致户籍家庭子女无法入学，将会酿成严重社会矛盾，进而导致户籍改革的倒退。2003年河南郑州大尺度的户籍新政就是因为这一原因而被迫收紧的。随迁子女教育做实了，户籍改革就有宽松环境，步伐、节奏可从容掌握；反之，如果随迁子女教育做不好，户籍改革就会因为社会矛盾而难以推进。
农民工市民化政策体系需作相应调整
农民工市民化政策构筑于对市民化过程的判断之上。农民工家庭定居决策过程表明，我国农民工市民化不是简单的户籍制度改革问题，也不是简单的提供城镇公共服务的问题，而是一个包括三个层次、诸要素间又构成纠结混合共生关系的复杂体系。要想顺利实施农民工市民化，必须依据其内在结构关系，选准突破、分步实施、渐次深入、跨越提升。基于这一认识，亟须对现有的农民工市民化政策体系进行调整和完善：
1.必须咬定户籍制度改革不放松
不能因为公共服务概念的提出而忽视户籍制度改革，也不能因为放开户籍后农民工暂时不会实际落户而否定其作用。从农民工市民化三层次结构来看，落户权具有承上启下、牵引全局的作用，是可行的入手点。现有的“从实际出发、差别化落户”政策原则应继续予以坚持；同时，依据2014年以来各省区、城镇突破性实践获取的宝贵经验，对差别化落户的分类可以更加简化，步伐也完全可以更大：
第一，中西部省区已经实现放开落户的城市和城镇，应当进一步明确、细化落户条件，清理和降低落户门槛，如取消缴纳社保年限要求、降低居住年限要求（一般不应超过1年）、为租房人口设立企业和社区集体户口、简化户口迁移手续等，打掉各种“玻璃门”“旋转门”，全面落实农民工的落户权。
第二，推动沿海发达城镇放开落户。将东部沿海城镇作为我国农民工市民化的战略重点，给予必要支持，同时施加更大压力，促使其放开落户。应明确地级市及以下城镇全面实行“无门槛落户”，凡居住满一年、有正当职业及住所（含租赁）的农民工都有落户资格，城镇相关部门在收到申请材料后须在规定工作日内予以核准、办理，不得暗箱审批和设置总量控制。
第三，北京、上海等极个别城市，由于其户籍存在优厚的高考福利，且这一问题短期内难以得到解决，放开户籍的时机尚不成熟。应当以居住证为载体，使农民工享受到基本公共服务，并根据实际情况逐步扩充和提高。
第四，省会城市和副省级城市可参照北京、上海，因城施策，稳步推进。
2.以随迁子女义务教育作为主要抓手
随迁子女义务教育是决定户籍制度改革进度的关键。自从我国确立农民工随迁子女义务教育“两为主”方针以来，已经取得巨大进展，务工地为农民工随迁子女教育提供义务教育在全社会已经形成相当的共识。应当跳出教育部门解决教育问题的窠臼，站在为农民工市民化提供必需支撑的高度，进一步将随迁子女教育做实：
第一，建立合理的义务教育经费分担机制。目前，已经实现生均公用经费和“两免一补”资金随学生流动可携带，但对发达地区城镇来说，这部分经费占比不大，如生均公用经费只占教育经费总量的10%左右，占大头的教师工资、基础设施建设等仍完全靠地方负担，外来人口比例高的城镇难以承受，往往造成扯皮和推诿。应明确对外来人口比重超过1/3的城镇进行专项补助，其增量经费可暂考虑由中央、省级和城镇按1:1:1负担。
第二，以居住证作为载体和管理工具。在放开户籍的情况下，农民工囿于其他要素，暂不会选择实际落户，其随迁子女教育权利可通过居住证来实现。应以居住证为工具做好需求预测、资源配置，明确城镇对居住证持有人随迁子女义务教育具有保障义务，做到应保尽保。
第三，完善随迁子女教育政策指标。目前，我国农民工随迁子女教育以公办学校就读率作为主要评价指标，2013年已达80.4%，此后得到保持。然而，一味强调公办学校就读率并不合理，它可能带来入学门槛提高、封杀民办学校等问题，反而造成更糟的结果。应增设随迁就读率指标，即城镇务工农民工子女有多大比例可以带在身边就读，且将这一指标置于公办学校就读率指标之上。
第四，妥善处理择校问题。随迁子女教育问题是农民工市民化中最敏感、最容易翻船的环节。目前，城镇本身的择校矛盾已经非常突出，农民工随迁子女教育应避免与之叠加。农民工随迁子女义务教育不可能一步到位，应确立优先保证数量、逐步提升质量的原则，避免与城镇户籍人口子女教育问题造成冲突，这是农民工随迁子女教育问题得以解决的必须途径。
3.资源配置从“落户盯紧”调整为“落户权盯紧”
为了调动城镇政府吸纳农业转移人口的积极性，我国已经确立了依据农民工市民化对财政资金、土地指标等资源进行调整分配的原则，其出发点和方向都是正确的，但在具体指标设置上却不够合理，导致其无法发挥激励作用。现行政策中多采取“落户盯紧”，如市民化奖励资金和城镇建设用地增加规模均与农业转移人口实际进城落户数量相挂钩，这就出现了考核对象与考核指标的错位。城镇政府打开户籍大门属于农民工市民化第三层次的事权，而农民工实际落户却是对第二层次的考核指标，显然两者是错位的。从实际情况来看，当城镇政府打开户籍大门的时候，其公共服务成本已经全部支付，然而，由于城镇住房、农村土地、家庭状况等其他因素的存在，绝大多数农民工暂时并不会落户，假如按照实际落户数量的指标进行支持，则力度将会远远不足，因此农民工大量流入的城镇多不愿放开落户，政策失去激励作用。
建议根据实践情况对政策进行调整，应当按照权责一致的原则，在农民工市民化中对财政资金、土地指标等资源的分配上，明确“人钱挂钩”“人地挂钩”中的“人”为落户权数，即只要城镇政府放开落户，就按照其全部外来常住人口数进行相应的钱、地支持，以调动其积极性；同时，强化城镇政府为农民工提供公共服务的主体责任。农民工市民化资源配置须采取“落户权盯紧”。在现阶段，应淡化农民工的实际落户数指标。
4.积极探索从落户权到落户的跨越提升
从农民工市民化三层次的结构关系来看，它远比人们想象得更为复杂和艰巨，由于房价问题的存在，一蹴而就完成农民工市民化的机会尚不成熟。我国农民工市民化实际分为两个阶段：第一阶段是实现户籍的放开，应以农民工随迁子女义务教育为主要手段，让农民工能够全家进城生活；第二阶段是实现农民工的定居落户，应以扶助农民工在务工城镇买房为主要手段，让农民工能够安心定居并最终完成实际落户过程。如图4所示。我国绝大部分城镇目前尚处于第一阶段，任务重心是全面落实农民工的落户权。
但目前即应着手开展农民工市民化第二阶段的政策探索。建议选取一批农民工市民化起步较早、放开落户做得比较扎实、房价相对较低的城镇作为试点，对影响农民工落户的城镇住房、社会保险、农村土地等问题进行积极探索，鼓励城镇政府突破现有政策框架进行开创性实践，国家也应打破现有的行政层级给予其必要的资源支持，开展解决农民工城镇定居难题、促进实际落户的政策实践，探索实现跨越提升和最终完成市民化过程的可行途径。
农民工市民化是国家通过政策制定和资源配置，帮助农民工逐步实现定居落户的过程。农民工是市民化的主体，要想进行有效的政策设计，首先必须准确把握农民工的定居决策过程，然后才能发掘其政策需求并探索实现途径。本文在对我国农民工市民化最新实践进行大量实地调研的基础上，通过对农民工家庭定居决策过程展开考察，发现它与此前人们的认识迥然不同。农民工市民化实际是一个包括三个层次、诸要素间又结成纠结混合共生关系的复杂结构，既难以一蹴而就，也无法分别解决，而必须依据其内在结构关系选准突破和跨越提升。基于这一新的发现，我们提出了对现有农民工市民化政策体系进行调整和完善的建议。
农民工市民化不能靠臆想
农民工市民化是新型城镇化的内核，对实现生产和消费的平衡、人的经济活动和社会生活的统一、要素的优化配置和效率提高都具有直接的作用，是我国实现现代化必须要解决的问题。目前，对于要不要农民工市民化已经达成社会的共识，然而，对农民工如何实现市民化却仍待探讨。尤其是，人们对我国农民工市民化过程本身普遍缺乏准确的认识，前提假设和现实之间出现严重偏离，由此出发的政策主张也就失去了准星。
1.农民工市民化=城镇户籍？
在相当长的一段时期内，人们理解的农民工市民化就是农民工获取城镇户籍的过程。当然，当时还没有明确提出农民工市民化的概念，由于时代局限性也不可能提到这样的高度，人们多是从城镇化发展、缩小城乡差距、社会公平的角度出发，提出认可农民工进城务工权利并逐步提高其福利水平。在大家的观念中，农民工市民化就是通过户籍制度改革打开城镇大门，使农民工也能获取到城镇户籍，即单一户籍框架。如图所示：
这一结构关系简单至极。它甚至都没有考虑农民工的意愿，而是假定他们全部渴望进城落户。简单归简单，但它准确反映了当时的实际情况。在20世纪90年代初期以前，我国城镇和农村泾渭分明，以户籍为分界，完全是两样的生活。城乡居民收入差距接近三倍，而且只要入了城镇户籍，就可以享受就业、住房、教育、医疗、养老、粮油关系等全部福利。差距主要体现在城乡之间，甚至大、中、小城镇和不同地区之间的差距在当时都还不明显。在这一背景下，农民工市民化自然就是个简单的户籍问题，对农民工们的意愿也不用费力做什么调查，直接认定为同意即可。
但这种情况在20世纪90年代以后发生了根本的变化。随着我国从计划经济向市场经济全面转轨，国家不再包揽城镇居民的生老病死。在户籍包含的福利中，粮油关系等福利完全成为历史，就业不再包分配而是要自己到市场去找，医疗、养老等变成劳务合同的一部分，单位福利分房变成住房市场货币化购房，城镇户籍的含金量所剩无几。在城镇房价持续快速上涨的情况下，户籍成为一块实惠不多的“鸡肋”，对农民工的吸引力急剧衰减。与此同时，随着城镇化中土地价值的畸形膨胀，农民工在家乡的土地却显得“珍贵”起来，他们在进城过程中普遍不愿意放弃家乡土地，由于担忧在城镇落户会丧失家乡土地权利，甚至对城镇户籍出现排斥。在这一背景下，农民工市民化如果仅由一纸城镇户籍来解释显然就说不通了。
由此就产生了对农民工市民化的新认识，我们可以称之为公共服务框架，如图2所示。尽管不同的学者在细节上可能略有差异，但结构与此大体相同，这已经成为当前比较流行的对农民工市民化过程的理解。其核心思想是，对农民工来说户籍仅仅是个符号，农民工需要的不是户籍，而是户籍背后的城镇公共服务。因此，农民工市民化政策制定不能仅盯着户籍，而更要着力满足农民工在城镇定居的公共服务需求，包括就业服务、随迁子女教育、医疗卫生、社会保障、住房保障等，促使他们在城镇便利生活。只要在城市能获取这些公共服务，农民工市民化即可稳步推进。
从表面来看，公共服务框架在一定程度上观察到了近年来户籍和土地权利此消彼长的关系，似乎比原有的单一户籍框架更为合理，然而，事实却并非如此：
第一，脱离市民化的实际需要。农民工市民化不等同于农民工福利最大化，它并不需要所有公共服务，更不会同时需要所有公共服务。公共服务框架对此缺乏深入调研，而是按照主观想象和现有政府部门归口提出，往往认为“越全越好”，不仅将不同层次、不同性质、不同获取途径的公共服务混在一起，而且将一些需求不大甚至非必须的公共服务都罗列其中。如医疗卫生中的医疗服务，由于它完全没有户籍限制，农民工实际已经充分享受到了，没有必要另行提供。再如就业服务，农民工就业渠道多通过亲朋好友介绍等非正式途径，政府组织的比例不足10%，尽管政府的就业服务对农民工来说总是有益的，但它却并非市民化所必须。公共服务的泛化，不仅分散精力和加大成本，也使重要公共服务项目难以得到保障。
第二，忽视了要素间的掣肘和依存关系。这一框架下，将农民工市民化的诸多要素视为简单的并列关系，希望能分别加以解决，这与现实情况不符。如社会保险是农民工市民化的重要要素，以职工养老保险为例，2014年我国外出农民工参保率只有16.4%，似乎应当全力提高农民工养老保险参保率，然而，农民工参加养老保险并没有户籍的限制，原来存在的跨省接续障碍也已经消除，城镇政府对此项公共服务完全是敞开供应，农民工养老保险参保率之所以低，是因为农民工缺乏在城镇生活的长期打算，普遍以当期现金收入最大化为目标，不愿意缴费参保，即农民工不参保是因为其市民化程度不足，而这正是最初要解决的问题。如果不能准确把握要素间的掣肘和依存关系，政策目标将会可望而不可及。
第三，错判和低估了农民工城镇住房问题。公共服务框架中，按照国外的一般模式，认为农民工所需的只是政府的住房保障，这是一种误判。我国农民工住房体系是多层次的，自购房、市场租房、单位宿舍、政府保障多管齐下，然而，按照农民工市民化的要求，主流方式却只能是自购房的方式。市民化属于长期稳定居住，在同等居住条件下，自购房是成本最低的实现方式。更重要的是要尊重农民工的意愿，我们的调查显示65%的农民工认为定居就必须拥有属于自己的住房。目前，由于我国城镇住房市场采取政府垄断土地一级市场的方式，总量供给不足与供给结构错位并存，最终体现在价格信号上，就是房价超出农民工的承受力，难以满足市民化的需求。如果住房市场的资源错配和失灵问题不能解决，仅靠政府提供住房保障的方式，既超出政府的能力，也不符合农民工的实际需要。
第四，缺乏量化指标。市民化是生活模式的巨大转变，不仅要求享受公共服务，还要求享受到充分的公共服务。在单一户籍框架下，由于户籍本身就是享受公共服务的凭据，因此，只要拿到户籍，农民工获取的公共服务就是充分的。而在公共服务框架下，农民工在不落户的情况下，虽然也可享受到不少公共服务，但由于缺乏户籍这个法定凭据，很难保证其公共服务的充分性。具体来说，农民工公共服务被分作随迁子女教育、住房保障、社会保障等若干项，但均缺乏具体的指标，更缺乏明确的终点靶向。我们可以逆向来思维，如果已经给农民工以充分公共服务，城镇政府自然不会吝惜一张户籍卡，如果不给户籍卡，则农民工享受的公共服务注定难以充分，一些城镇政府往往是“不疼不痒给几项，残羹冷炙分一些”，农民工市民化关键性的公共服务仍难以获取。
3.农民工市民化必须从农民工家庭定居决策过程着眼
无论是单一户籍框架还是公共服务框架，都未能准确刻画我国农民工市民化的过程。究其原因，主要是由于它们观察问题的角度出现了偏差，从而对农民工的行为特征、政策需求等都未能准确把握。我们认为，农民工市民化必须从农民工家庭定居决策的过程着眼来进行观察，这包括三个要点：
第一，必须站在农民工的角度。观察农民工市民化，不能从研究者的主观偏好出发，也不能从既有的政府部门归口出发，而必须从农民工本身出发，考虑其定居实际所需的要素。
第二，必须以家庭为单位。农民工市民化不是以其个人，而是以其家庭作为定居决策的基本单位，在对其进行观察时也只能以家庭作为单位。如对相当部分女性农民工来说，由于她们存在对男性的依附性，很少独自进行市民化决策，如果以其个人为单位进行观察就会出现失真。必须以农民工家庭为单位，考察其定居落户的实际需求、影响要素和满足途径等。
第三，必须依托于纵向的定居决策过程。农民工并非时时刻刻都面临着市民化的抉择，他们往往是在长期的城镇生活中，在某些重要节点如结婚、生育、举家迁移、子女入学时才会考虑到在哪里生活、如何实现的问题。现有对农民工市民化的观察大多是横断面调查，这非常容易出现偏差。如农民工公共服务，如果以横断面观察，可能会认为每个都重要，追求越全越好、越多越好，但如果纵向观察，则会发现只有重要的节点性的公共服务才是所需的，其他公共服务虽然也关系到农民工福利，但和农民工的市民化却是关系不大甚至风马牛不相及。因此，对农民工市民化来说，必须借助纵向观察才能对其过程进行准确刻画，相应地，政策设计也才会更具针对性。
4.最新实践为农民工市民化提供了可靠验证
人们对农民工市民化纵向过程观察的缺失，很大程度上是由于受制于我国户籍制度改革的长期滞后影响，真正完成市民化过程的农民工尚不多见。人们甚至无法准确预知户籍放开后农民工的政策反应，只能靠猜测和逻辑推断来对其进行判断。但现在这一情况已经出现了很大的变化。党的十八届三中全会以后，我国户籍制度改革持续稳步推进，农民工市民化政策已经取得初步成果，尤其是各省区、城镇开展了大量突破性的实践：
第一，中西部省区户籍大门已经普遍打开。我国户籍制度改革启动后，各省区分别制定各自的实施办法，总的来看，中西部省区甚至包括不发达的东部省份（如河北省）在内都实现了户籍的大尺度放开，地级市及以下的落户不再有限制。以湖北省为例，2015年9月该省公布《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，全面放开了建制镇和小城市的落户，有序放开了除武汉外的地级市的落户，其他中西部省区尺度与此类似，有些甚至更为宽松。尽管存在一些细节上的瑕疵，如一些城市规定出租房落户必须房东签字同意，这显然是个“玻璃门”。但就整体和原则来说，毕竟大部分城市和城镇的户籍大门已经放开了。
第二，东部发达城镇也有突破性实践。在我国农民工市民化中，最具价值的是东部地区农民工的市民化，不仅是因为这里集中了我国农民工总量的60%，也因为这里是我国最发达的地区，市民化具有最高的含金量。然而，东部地区同时也是难点所在。我国很多东部沿海发达城镇人口大量涌入，甚至超过了本地户籍人口，如广东东莞2014年户籍人口191万、外来人口高达643万。由于人口倒挂，这些城镇普遍认为难以承受为外来农民工提供公共服务的财政压力，历来“门户谨严”，迄今为止，广东、江苏、浙江等发达省份的城市和城镇均未实现放开落户。但这里面出现了极少数的“异类”，如福建晋江属于东部沿海发达城镇，其外来人口超过本地户籍人口，同样面临公共服务的巨大压力，但成功实现了户籍的放开。自2012年开始，外地来晋江的农民工只要居住满一年、有稳定工作或居所（含租赁），就可以申请并获得户籍迁入。晋江的实践具有突出的价值，因为它提供了在人口大量流入的发达城镇开展农民工市民化的宝贵案例。
我国户籍制度改革的新实践，不仅为农民工市民化提供了纵向观察的机会，使我们得以发现重要节点、关键所在，而且结论的可靠性也大大提高了。毕竟，实证观察比臆想和逻辑推断的方式可靠得多。对一些或然性的问题，我们现在可以直接观察到确定性的结果，如在户籍放开后，农民工到底是先落户、再逐步实现其他要素，还是在实现所有要素之后才会实际落户。如果以逻辑推断来说，这两个情况当然都是可能发生的，但现实却可以直接给我们以唯一准确的答案。因此，通过对各城镇的最新实践进行深入调研，就可以对我国农民工市民化进行准确刻画，进而发掘整个政策过程。
基于农民工家庭定居决策的市民化过程
农民工市民化，就是农民工以家庭为单位，以进城务工为起点，按照收益最大化和现实可行的经济理性，在国家政策的许可和扶助下，逐渐获取城镇生活要素，自觉自愿实现定居落户并最终脱离与原有农村关系的过程。我们基于近年来我国农民工市民化的政策进展，先后在北京、广东、浙江、云南、广西等省区进行实地调研，对近200名农民工的家庭决策过程进行了深入观察。尤其是2015年，我们对福建晋江农民工市民化开展大规模和全方位的调研，包括：分别对该市20个部门进行座谈、与30名农民工进行深度访谈、发放1100份调查问卷、对企业和社区等相关主体进行走访。在大量实证观察的基础上，我们发现我国农民工市民化实际是一个包括了三个层次的政策过程。
1.市民化=落户
农民工市民化的第一个层次是落户，以农民工在务工城镇实际办理落户手续为准，这是农民工市民化的总入口和形式终点。
按理说市民化和落户是两个概念，两者并不等同，市民化除了包括落户之外，还包括其他要素的获取，其涵义更为广阔。但在我国农民工市民化实践中，两者却天然地重合在一起。实践表明，单纯的一纸户籍并不能激起农民工的兴趣。随着我国户籍制度改革的推进，中西部省区除省会城市外，大部分城市和城镇已实现户籍放开，然而，却并未出现明显的农民工落户热潮。甚至连东部发达城镇也是这种情况。如福建晋江农民工总量超过130万，在放开落户两年半内选择“无门槛落户”的只有145人，只占总数的万分之一。与此同时，农民工“购房落户”为4097人，超过“无门槛落户”近30倍。这说明，即便户口信手可取，农民工也不会贪恋，大多数农民工只有在获取住房等多数要素后才会实际办理落户。因此，市民化和落户之间形成事实上的重合关系，它是由农民工的定居决策行为所决定的。
2.农民工落户时需要考虑的要素
第二个层次是农民工在选择落户时需要考虑的六个要素，其中落户权指的是农民工是否具备落户资格，城镇住房指的是以自购房为主要形式的居住条件，社会保险指的是以职工养老保险为核心的“四险一金”，农村土地指的是在农村老家的宅基地、耕地等权利，家庭状况指的是农民工的家庭构成、生活状态等，观念意识指的是农民工在成长经历和社会环境影响下形成的对定居落户的偏好倾向。农民工落户不仅取决于他是否有资格落户，还取决于其他五个要素，如家庭状态，单身一人独自在城镇务工的农民工很少会有落户的需要，再如观念意识，即便其他要素都具备，一些农民工出于从众、恋乡等思维惯性也会选择暂不落户。一般来说农民工只有同时具备以上六个要素或按其个体偏好认定基本具备时才会选择实际落户。这里有几点需要注意：
第一，落户权与农民工市民化存在形式上的同一关系。落户权只是农民工落户的要素之一，然而，由于落户权的行使与否直接决定了户籍状态，因此，它与农民工市民化构成形式上的同一关系。由于这一关系的存在，在某些特殊情况下上述市民化过程会发生变形，即对北京、上海这几个特殊城市来说，由于其户口含金量极高，存在户籍涌入的巨大潜在压力。除此之外的其他城市包括省会城市在内，在放开户籍后预计都不会出现农民工蜂拥而入的情况。当然，我们可以更为稳妥一些，严格参照已有实践来作出判断，那就是在地级市及以下，落户权只是决定农民工落户的要素之一，落户是由六个要素共同决定的。
第三，落户权是可行的入手点。在农民工市民化第二层次的六个要素中，除落户权以外的其他要素都主要由内生决定，如观念意识，我国迁徙管制已有600年历史、城乡分割已有60年历史，观念意识的转变绝非一朝一夕之功。落户权则相对比较独立，它可以借助政府的户籍制度改革，在短期内取得大幅度的突破。落户权的突破具有牵引全局的作用。赋予农民工落户权，等于是使他们获取大体等同的公共服务权利，可显著提高其城镇生活的便利性和家庭迁移的完整性。这非常关键，因为农民工市民化是以家庭而非个人作为决策单元，只有农民工将家庭成员和家庭生活带入城镇，才能促使他们产生对城镇定居落户的客观需要和真挚热情，进而与其他要素实现良性互动提高。因此，农民工市民化只能从落户权入手来展开。
3.落户权包含的公共服务权利
第三个层次是农民工的落户权所包含的公共服务权利，主要是随迁子女教育、居民保险、社会救助、选举权和被选举权四项。如果赋予农民工落户权，则农民工可以基于实际需要随时落户，享受到与城镇户籍居民同等的公共服务，即捆绑和依附于户籍的那部分公共服务。如社会救助中的低保，就是一项很难与户籍分离的公共服务，如果为非户籍人口提供，不仅于法无据、于情理不合，更难于实际操作。从我国城镇政府现有政策体系来看，这样的公共服务包括随迁子女教育等四项。相应地，如果要给农民工以落户权，首先必须保障这些公共服务的充足。
在落户权所包含的四项公共服务权利中，核心和关键是农民工随迁子女教育，我们甚至可以认为“落户权≈随迁子女教育”，这是因为：
第一，随迁子女教育是几乎所有家庭都必需的环节。其他的公共服务具有或然性，如社会救助，由于农民工都是作为健康劳动力进入城镇的，需要低保的农民工家庭比重甚至低于户籍家庭，我们的调查显示这一数字低至4.6%，而随迁子女教育则不同，只要有子女，100%都必须接受义务教育。尽管农民工家庭并不是在所有阶段都需要这一服务，但总有需要这一服务的阶段，随迁子女教育具有“一夫当关万夫莫开”的地位。
第二，随迁子女教育是投入最大的公共服务项目。公共服务的背后是财政投入，而随迁子女教育是需要财政投入最多的公共服务项目。我们对福建晋江的调查和计算显示，随迁子女教育的成本，占到农民工所有公共服务总成本的75%以上，是城镇财政主要压力所在。
第三，做好、做实农民工随迁子女教育，是户籍改革最重要的前提条件。城镇政府承担为户籍家庭提供义务教育的法定义务，只有学位充足，才能放开落户权；如果放开落户后导致户籍家庭子女无法入学，将会酿成严重社会矛盾，进而导致户籍改革的倒退。2003年河南郑州大尺度的户籍新政就是因为这一原因而被迫收紧的。随迁子女教育做实了，户籍改革就有宽松环境，步伐、节奏可从容掌握；反之，如果随迁子女教育做不好，户籍改革就会因为社会矛盾而难以推进。
农民工市民化政策体系需作相应调整
农民工市民化政策构筑于对市民化过程的判断之上。农民工家庭定居决策过程表明，我国农民工市民化不是简单的户籍制度改革问题，也不是简单的提供城镇公共服务的问题，而是一个包括三个层次、诸要素间又构成纠结混合共生关系的复杂体系。要想顺利实施农民工市民化，必须依据其内在结构关系，选准突破、分步实施、渐次深入、跨越提升。基于这一认识，亟须对现有的农民工市民化政策体系进行调整和完善：
1.必须咬定户籍制度改革不放松
不能因为公共服务概念的提出而忽视户籍制度改革，也不能因为放开户籍后农民工暂时不会实际落户而否定其作用。从农民工市民化三层次结构来看，落户权具有承上启下、牵引全局的作用，是可行的入手点。现有的“从实际出发、差别化落户”政策原则应继续予以坚持；同时，依据2014年以来各省区、城镇突破性实践获取的宝贵经验，对差别化落户的分类可以更加简化，步伐也完全可以更大：
第一，中西部省区已经实现放开落户的城市和城镇，应当进一步明确、细化落户条件，清理和降低落户门槛，如取消缴纳社保年限要求、降低居住年限要求（一般不应超过1年）、为租房人口设立企业和社区集体户口、简化户口迁移手续等，打掉各种“玻璃门”“旋转门”，全面落实农民工的落户权。
第二，推动沿海发达城镇放开落户。将东部沿海城镇作为我国农民工市民化的战略重点，给予必要支持，同时施加更大压力，促使其放开落户。应明确地级市及以下城镇全面实行“无门槛落户”，凡居住满一年、有正当职业及住所（含租赁）的农民工都有落户资格，城镇相关部门在收到申请材料后须在规定工作日内予以核准、办理，不得暗箱审批和设置总量控制。
第三，北京、上海等极个别城市，由于其户籍存在优厚的高考福利，且这一问题短期内难以得到解决，放开户籍的时机尚不成熟。应当以居住证为载体，使农民工享受到基本公共服务，并根据实际情况逐步扩充和提高。
第四，省会城市和副省级城市可参照北京、上海，因城施策，稳步推进。
2.以随迁子女义务教育作为主要抓手
随迁子女义务教育是决定户籍制度改革进度的关键。自从我国确立农民工随迁子女义务教育“两为主”方针以来，已经取得巨大进展，务工地为农民工随迁子女教育提供义务教育在全社会已经形成相当的共识。应当跳出教育部门解决教育问题的窠臼，站在为农民工市民化提供必需支撑的高度，进一步将随迁子女教育做实：
第一，建立合理的义务教育经费分担机制。目前，已经实现生均公用经费和“两免一补”资金随学生流动可携带，但对发达地区城镇来说，这部分经费占比不大，如生均公用经费只占教育经费总量的10%左右，占大头的教师工资、基础设施建设等仍完全靠地方负担，外来人口比例高的城镇难以承受，往往造成扯皮和推诿。应明确对外来人口比重超过1/3的城镇进行专项补助，其增量经费可暂考虑由中央、省级和城镇按1:1:1负担。
第二，以居住证作为载体和管理工具。在放开户籍的情况下，农民工囿于其他要素，暂不会选择实际落户，其随迁子女教育权利可通过居住证来实现。应以居住证为工具做好需求预测、资源配置，明确城镇对居住证持有人随迁子女义务教育具有保障义务，做到应保尽保。
第三，完善随迁子女教育政策指标。目前，我国农民工随迁子女教育以公办学校就读率作为主要评价指标，2013年已达80.4%，此后得到保持。然而，一味强调公办学校就读率并不合理，它可能带来入学门槛提高、封杀民办学校等问题，反而造成更糟的结果。应增设随迁就读率指标，即城镇务工农民工子女有多大比例可以带在身边就读，且将这一指标置于公办学校就读率指标之上。
第四，妥善处理择校问题。随迁子女教育问题是农民工市民化中最敏感、最容易翻船的环节。目前，城镇本身的择校矛盾已经非常突出，农民工随迁子女教育应避免与之叠加。农民工随迁子女义务教育不可能一步到位，应确立优先保证数量、逐步提升质量的原则，避免与城镇户籍人口子女教育问题造成冲突，这是农民工随迁子女教育问题得以解决的必须途径。
3.资源配置从“落户盯紧”调整为“落户权盯紧”
为了调动城镇政府吸纳农业转移人口的积极性，我国已经确立了依据农民工市民化对财政资金、土地指标等资源进行调整分配的原则，其出发点和方向都是正确的，但在具体指标设置上却不够合理，导致其无法发挥激励作用。现行政策中多采取“落户盯紧”，如市民化奖励资金和城镇建设用地增加规模均与农业转移人口实际进城落户数量相挂钩，这就出现了考核对象与考核指标的错位。城镇政府打开户籍大门属于农民工市民化第三层次的事权，而农民工实际落户却是对第二层次的考核指标，显然两者是错位的。从实际情况来看，当城镇政府打开户籍大门的时候，其公共服务成本已经全部支付，然而，由于城镇住房、农村土地、家庭状况等其他因素的存在，绝大多数农民工暂时并不会落户，假如按照实际落户数量的指标进行支持，则力度将会远远不足，因此农民工大量流入的城镇多不愿放开落户，政策失去激励作用。
建议根据实践情况对政策进行调整，应当按照权责一致的原则，在农民工市民化中对财政资金、土地指标等资源的分配上，明确“人钱挂钩”“人地挂钩”中的“人”为落户权数，即只要城镇政府放开落户，就按照其全部外来常住人口数进行相应的钱、地支持，以调动其积极性；同时，强化城镇政府为农民工提供公共服务的主体责任。农民工市民化资源配置须采取“落户权盯紧”。在现阶段，应淡化农民工的实际落户数指标。
4.积极探索从落户权到落户的跨越提升
从农民工市民化三层次的结构关系来看，它远比人们想象得更为复杂和艰巨，由于房价问题的存在，一蹴而就完成农民工市民化的机会尚不成熟。我国农民工市民化实际分为两个阶段：第一阶段是实现户籍的放开，应以农民工随迁子女义务教育为主要手段，让农民工能够全家进城生活；第二阶段是实现农民工的定居落户，应以扶助农民工在务工城镇买房为主要手段，让农民工能够安心定居并最终完成实际落户过程。如图4所示。我国绝大部分城镇目前尚处于第一阶段，任务重心是全面落实农民工的落户权。
但目前即应着手开展农民工市民化第二阶段的政策探索。建议选取一批农民工市民化起步较早、放开落户做得比较扎实、房价相对较低的城镇作为试点，对影响农民工落户的城镇住房、社会保险、农村土地等问题进行积极探索，鼓励城镇政府突破现有政策框架进行开创性实践，国家也应打破现有的行政层级给予其必要的资源支持，开展解决农民工城镇定居难题、促进实际落户的政策实践，探索实现跨越提升和最终完成市民化过程的可行途径。
资料来源：中国报告网整理，转载请注明出处（ww）。
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