参考中国报告网发布《2016-2022年中国水环境治理行业运营现状调查及十三五竞争战略分析报告》
一、水环境治理为什么是环保领域PPP 模式先行者？
回顾环保行业历史，各类商业模式如EPC、BT、BOT、PPP 模式的兴起，均有其各自特定的背景。
EPC 是较早就存在的商业模式，即为设计、采购、施工，或称为工程总承包，特点是工程与设备供应，目的是帮助业主解决点的问题。早期政府和大型工业企业作为业主，主导的项目较多，且资金充裕，而环保公司更多是设备和工程公司，提供的是设计、设备制造、工程施工服务。
随着经济发展，基础设施建设需求膨胀，政府财政及债务问题开始显现，迫使政府谋求新的筹集资金的方法，项目融资营运而生。BT、BOT、PPP 均属于项目融资的方式之一。所谓项目融资，就是邀请私人实体参与到基础设施建设的投资上来，以预期收益或权益作抵押取得的一种无追索权或有限追索权的融资或贷款活动。BOT（建设-运营-移交）模式自20 世纪80 年代我国第一个BOT 项目（深圳沙角B 电厂项目）开始在中国发展，其最重要特点也就是“O”即Operate-运营，未来收益或现金流来源体现出“O”的关键性。比如环保项目的污水处理和垃圾发电项目，使用者付费和上网电价，都是形成运营收入的重要因素。
而 BT 模式是BOT 的衍生品，诞生时间较短，发展高峰在08 年之后4 万亿刺激政策出台，政府平台兴起大规模基础设施建设。BT 与BOT 最大的区别在于，大部分市政基础实施建设的收益都是政府财政主导，并无直接使用者付费类似的运营的收入，比如市政道路、公园等。
实际上BT 和BOT 均属于广义PPP 的概念，这里强调的狭义的PPP 概念，即强调政府入股的公共基础设施建设的运作模式。原来BOT 模式前期垫资均有社会资本承担，而PPP 中，更强调的是政府出资和其效力的发挥。
PPP 的兴起背景在于两点：1.解决地方融资平台、地方政府负债问题，2. 引导资金脱虚向实，促进基础设施建设健康发展，托底中国经济。
本阶段PPP 最重要特点在于：1. 政府入股项目公司；2. 政府与社会资本PPP 项目的表外化，减轻债务负担；3. 政府付费机制的完善，通过运营绩效评价，作为一项运营收入支付给项目公司。
因此，政府更偏好运用PPP 模式的项目有两个特点：
1.投资体量大； 2.政府付费类项目。需要说明的是，这里并不是说使用者付费不适合PPP，相反使用者付费和项目的未来现金流更好，PPP 项目质地也更优异，但相对来说政府并不担心这类项目融资。
水环境治理如何打包成PPP 项目？
必须明确的一点就是，水环境治理作为系统工程，政府的作用不可忽视，整体监管，污染源头排查、控制、执法等工作，这些水环境治理必须的工作是社会资本不能做的。
后端的整治工程、配套项目需要专业力量和资金，这些是政府希望社会资本或专业机构承担的水环境治理的措施。
通常来讲一个水环境项目约有10-50 亿的规模，与传统的污水处理、垃圾发电项目相比，投资体量大。
二、水环境治理两大风险：源头控制和后端运营
当前的水环境PPP 项目并不能彻底解决水环境污染问题：水环境污染的最大特点就是污染成因复杂、来源广泛，包括：工业废水及废渣排放污染、农业及渔业生产污染、生活废水及垃圾污染物污染、交通船运污染等。污染来源广泛，导致治理难度大大增加。因此，水环境治理一定要对污染源头进行控制，才能起到良好的治理效果。
当前水环境治理症结一——源头控制方面，政府效力不足：水环境治理是系统性工程，只有对工业源、生活源、农业源加以控制，同时配合整治工程，采取多手段、综合处理方式，才是水环境污染治理的根本解决之道，但源头控制又是政府的工作，且一般水环境PPP 治理项目中并不涉及。
所以，水环境治理中，政府的作用不可忽视，只有把污染源头排查好、控制好、管理好，后端的整治工程、配套项目、运营能有效果，否则一切都为空谈。
水环境治理项目建设一般以PPP 方式进行。推行PPP 模式的目的是：1）政府职能转变，尤其是投资领域的职能转变；2）解决政府债务问题，广纳各路资金，缓解政府财政压力；3）吸纳民营企业在管理和技术方面的长处，以加快基础设施的建设和有效运营。
PPP 模式既是一种重要的融资模式，又强调一种新的合作机制，即风险分担、利益共享。内容包括：
1) 风险由最有能力控制一方承担；
2) 承担的风险大小要与所获得回报匹配；
3) 社会资本承担的风险应当有上限。
当前水环境治理另一症结——水环境PPP 项目重建设轻运营：PPP 项目更多的是以整治工程+污水处理厂、管网工程打包实施，市场更多的是承包商，把项目拿下来，做工程，在里面赚一定比例的工程钱。而之后，建设风险向运营风险转移，虽然对工程公司有利，但政府一旦在源头控制不作为，后端运营、水质达标是非常困难的，风险较大，对整个PPP 项目运营回款是不利的。
三、“河长制+PPP”发挥“政策+市场”协同效应
“河长制”的发布，是对水环境治理顶层制度的一次重要的明确：
党政同责、一岗双责：明确河长的政治责任，将水环境治理放在重要位置； 执法体制创新：由多头管理变为河长负责，效率提高、资源调动更容易； 发挥政府监管效力：水环境治理源头控制的重要措施，执法力度会大大强化； 促进政策+市场协同：1+1＞2，政策引导社会资本进入，鼓励治理工程采用PPP 模式。
“河长制”+“PPP”的协同效应体现在目标一致、各取所长。单纯以PPP模式绑定政府和社会资本的利益及风险强度较为有限，因为政府更为关注的是政绩，所以在本质职责如污染源头防控力度可能会打折扣。而“河长制”恰好在政策上对政府予以约束，且中央对地方政府以水环境水质情况进行考核，地方政府重视程度会大大加强，措施也会更得力。
另外，地方政府的问题在于整治工程的资金，PPP 模式提供了引入社会资本的模式，地方政府根据项目运营及水质情况给社会资本付费。PPP 项目把其纳入政府预算，以10-20 年回款的方式长期进行支付。后续出台的ABS 等政策，可在融资层面给予社会资本更好便利。
综上，“政绩评价+付费评价”的核心在于水质满足要求，地方政府和社会资本利益和责任目标绑定到一起。从操作层面上说，政府发挥其执政管理优势，控住源头，社会资本发挥其资金和技术优势。最终提升运营质量，达到水质目标，降低风险。
只有 PPP 项目的运营风险降低，后续现金流才能更稳定，政府信用评级、PPP+ABS、银行信贷ABS 才能更有序的推进。
六大类工程措施打包成PPP 项目根据实际需求量和单位投资额，最终可确定一个工程包的总投资额。通过引入社会资本，用专业手段进行处理，同时也减少政府前期投入。而通过后续的项目实际运营情况和水质达标情况，政府对社会资本进行付费。
四、PPP 商业模式创新不断，融资手段多样
随着对PPP 理解的日益加深，各方意识到PPP 模式的顺利实施，离不开政府和社会资本的深度合作，并通过创新思路解决融资便利性等现实问题。《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式指导意见》中已经明确提出“积极探索财政资金撬动社会资本金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式，提高项目融资的可获得性”。
中央政府推广PPP 以来，PPP 融资模式不断创新，当前水环境PPP 项目融资模式较多，从总体上划分：分为工程公司模式和投资公司模式。
工程公司水环境PPP 模式
环保工程公司在该模式下作为项目社会资本方之一出资，与政府共同组建PPP 项目公司，在该模式下，其他社会资本可以是项目投标联合体、其他工程公司、产业基金、或者其他技术公司；金融机构可以是贷款银行的表外投资、也可以是基金公司、证券公司等。环保工程公司最重要盈利模式是通过工程承包确认工程收入。
例如：某水环境项目总投资约为30 亿，组建PPP 项目公司需要10 亿项目资本金，股权融资中（33%）：假设政府出资25%，环保工程公司出资25%，其他社会资本出资15%，金融机构出资35%；债务融资（67%）中：银行出资20 亿。
在建设期过程中，环保工程公司和其他承担工程建设的社会资本根据各自承担的工程承包额进行项目建设，确认收入，并根据实际利率润确认净利润。
而在运营期，如果水质达标，政府会定期向项目公司支付服务费，根据债务融资优先获得收益原则，银行优先获得对应投资比例的利润，其他股权投资人获得余下对应投资比例利润。
投资公司PPP 模式
以成立PPP 项目股权基金的形式去投资建立，PPP 项目公司（SPV）。环保投资公司可与政府组成LP 劣后级，而金融机构和银行表外业务作为优先级 LP，优先级与劣后级比例根据约定而确定，同时投资管理公司或者基金公司作为普通合伙人，收取管理费。
环保投资公司该模式一方面实现资产表外化，另一方面提高净资产回报率。
在这种情况下，（1）首先，向银行或保险机构等进行债务融资，一般来讲，股权资金与债务融资比例为3:7；（2）其次，股权基金资金优先和劣后端，可根据约定而不同，一般来讲优先与劣后比例可为3:1~5:1，优先级一般以银行资金表外业务（可与债务融资人相同，也可不同）为主；（3）最后，在劣后级端，环保投资公司与政府共同组建劣后级，也可以与券商、PE 机构等组建。
因此，环保投资公司采用股权基金模式，可将资本利用效率最大化，具有较高的投资回报。一般来讲具有国资背景、能力综合、全国性或区域性的龙头水务公司具备一定这样的资金运作能力。
一、水环境治理为什么是环保领域PPP 模式先行者？
回顾环保行业历史，各类商业模式如EPC、BT、BOT、PPP 模式的兴起，均有其各自特定的背景。
EPC 是较早就存在的商业模式，即为设计、采购、施工，或称为工程总承包，特点是工程与设备供应，目的是帮助业主解决点的问题。早期政府和大型工业企业作为业主，主导的项目较多，且资金充裕，而环保公司更多是设备和工程公司，提供的是设计、设备制造、工程施工服务。
随着经济发展，基础设施建设需求膨胀，政府财政及债务问题开始显现，迫使政府谋求新的筹集资金的方法，项目融资营运而生。BT、BOT、PPP 均属于项目融资的方式之一。所谓项目融资，就是邀请私人实体参与到基础设施建设的投资上来，以预期收益或权益作抵押取得的一种无追索权或有限追索权的融资或贷款活动。BOT（建设-运营-移交）模式自20 世纪80 年代我国第一个BOT 项目（深圳沙角B 电厂项目）开始在中国发展，其最重要特点也就是“O”即Operate-运营，未来收益或现金流来源体现出“O”的关键性。比如环保项目的污水处理和垃圾发电项目，使用者付费和上网电价，都是形成运营收入的重要因素。
而 BT 模式是BOT 的衍生品，诞生时间较短，发展高峰在08 年之后4 万亿刺激政策出台，政府平台兴起大规模基础设施建设。BT 与BOT 最大的区别在于，大部分市政基础实施建设的收益都是政府财政主导，并无直接使用者付费类似的运营的收入，比如市政道路、公园等。
环保各类商业模式发展历程
实际上BT 和BOT 均属于广义PPP 的概念，这里强调的狭义的PPP 概念，即强调政府入股的公共基础设施建设的运作模式。原来BOT 模式前期垫资均有社会资本承担，而PPP 中，更强调的是政府出资和其效力的发挥。
PPP 的兴起背景在于两点：1.解决地方融资平台、地方政府负债问题，2. 引导资金脱虚向实，促进基础设施建设健康发展，托底中国经济。
PPP 兴起，基建投资独秀于整体投资下滑
资料来源：公开资料
民间投资同比增速持续下滑需要PPP 来引导
资料来源：公开资料
本阶段PPP 最重要特点在于：1. 政府入股项目公司；2. 政府与社会资本PPP 项目的表外化，减轻债务负担；3. 政府付费机制的完善，通过运营绩效评价，作为一项运营收入支付给项目公司。
因此，政府更偏好运用PPP 模式的项目有两个特点：
1.投资体量大； 2.政府付费类项目。需要说明的是，这里并不是说使用者付费不适合PPP，相反使用者付费和项目的未来现金流更好，PPP 项目质地也更优异，但相对来说政府并不担心这类项目融资。
水环境治理如何打包成PPP 项目？
必须明确的一点就是，水环境治理作为系统工程，政府的作用不可忽视，整体监管，污染源头排查、控制、执法等工作，这些水环境治理必须的工作是社会资本不能做的。
后端的整治工程、配套项目需要专业力量和资金，这些是政府希望社会资本或专业机构承担的水环境治理的措施。
水环境治理打包成PPP 项目工程方案
二、水环境治理两大风险：源头控制和后端运营
当前的水环境PPP 项目并不能彻底解决水环境污染问题：水环境污染的最大特点就是污染成因复杂、来源广泛，包括：工业废水及废渣排放污染、农业及渔业生产污染、生活废水及垃圾污染物污染、交通船运污染等。污染来源广泛，导致治理难度大大增加。因此，水环境治理一定要对污染源头进行控制，才能起到良好的治理效果。
当前水环境治理症结一——源头控制方面，政府效力不足：水环境治理是系统性工程，只有对工业源、生活源、农业源加以控制，同时配合整治工程，采取多手段、综合处理方式，才是水环境污染治理的根本解决之道，但源头控制又是政府的工作，且一般水环境PPP 治理项目中并不涉及。
所以，水环境治理中，政府的作用不可忽视，只有把污染源头排查好、控制好、管理好，后端的整治工程、配套项目、运营能有效果，否则一切都为空谈。
水环境综合治理方案
资料来源：公开资料整理
水环境治理项目建设一般以PPP 方式进行。推行PPP 模式的目的是：1）政府职能转变，尤其是投资领域的职能转变；2）解决政府债务问题，广纳各路资金，缓解政府财政压力；3）吸纳民营企业在管理和技术方面的长处，以加快基础设施的建设和有效运营。
PPP 模式既是一种重要的融资模式，又强调一种新的合作机制，即风险分担、利益共享。内容包括：
1) 风险由最有能力控制一方承担；
2) 承担的风险大小要与所获得回报匹配；
3) 社会资本承担的风险应当有上限。
PPP 项目的风险
资料来源：PPP 与资产证券化
当前水环境治理另一症结——水环境PPP 项目重建设轻运营：PPP 项目更多的是以整治工程+污水处理厂、管网工程打包实施，市场更多的是承包商，把项目拿下来，做工程，在里面赚一定比例的工程钱。而之后，建设风险向运营风险转移，虽然对工程公司有利，但政府一旦在源头控制不作为，后端运营、水质达标是非常困难的，风险较大，对整个PPP 项目运营回款是不利的。
三、“河长制+PPP”发挥“政策+市场”协同效应
“河长制”的发布，是对水环境治理顶层制度的一次重要的明确：
党政同责、一岗双责：明确河长的政治责任，将水环境治理放在重要位置； 执法体制创新：由多头管理变为河长负责，效率提高、资源调动更容易； 发挥政府监管效力：水环境治理源头控制的重要措施，执法力度会大大强化； 促进政策+市场协同：1+1＞2，政策引导社会资本进入，鼓励治理工程采用PPP 模式。
“河长制”+“PPP”是水环境治理的最佳组合
资料来源：公开资料整理
“河长制”+“PPP”的协同效应体现在目标一致、各取所长。单纯以PPP模式绑定政府和社会资本的利益及风险强度较为有限，因为政府更为关注的是政绩，所以在本质职责如污染源头防控力度可能会打折扣。而“河长制”恰好在政策上对政府予以约束，且中央对地方政府以水环境水质情况进行考核，地方政府重视程度会大大加强，措施也会更得力。
另外，地方政府的问题在于整治工程的资金，PPP 模式提供了引入社会资本的模式，地方政府根据项目运营及水质情况给社会资本付费。PPP 项目把其纳入政府预算，以10-20 年回款的方式长期进行支付。后续出台的ABS 等政策，可在融资层面给予社会资本更好便利。
“河长制”+“PPP”的协同效应体现在目标一致、各取所长
资料来源：公开资料整理
综上，“政绩评价+付费评价”的核心在于水质满足要求，地方政府和社会资本利益和责任目标绑定到一起。从操作层面上说，政府发挥其执政管理优势，控住源头，社会资本发挥其资金和技术优势。最终提升运营质量，达到水质目标，降低风险。
只有 PPP 项目的运营风险降低，后续现金流才能更稳定，政府信用评级、PPP+ABS、银行信贷ABS 才能更有序的推进。
水环境治理打包成PPP 项目工程措施及单位投资估算
资料来源：公开资料整理
六大类工程措施打包成PPP 项目根据实际需求量和单位投资额，最终可确定一个工程包的总投资额。通过引入社会资本，用专业手段进行处理，同时也减少政府前期投入。而通过后续的项目实际运营情况和水质达标情况，政府对社会资本进行付费。
四、PPP 商业模式创新不断，融资手段多样
随着对PPP 理解的日益加深，各方意识到PPP 模式的顺利实施，离不开政府和社会资本的深度合作，并通过创新思路解决融资便利性等现实问题。《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式指导意见》中已经明确提出“积极探索财政资金撬动社会资本金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式，提高项目融资的可获得性”。
中央政府推广PPP 以来，PPP 融资模式不断创新，当前水环境PPP 项目融资模式较多，从总体上划分：分为工程公司模式和投资公司模式。
工程公司水环境PPP 模式
环保工程公司在该模式下作为项目社会资本方之一出资，与政府共同组建PPP 项目公司，在该模式下，其他社会资本可以是项目投标联合体、其他工程公司、产业基金、或者其他技术公司；金融机构可以是贷款银行的表外投资、也可以是基金公司、证券公司等。环保工程公司最重要盈利模式是通过工程承包确认工程收入。
工程公司水环境PPP 模式
资料来源：公开资料整理
例如：某水环境项目总投资约为30 亿，组建PPP 项目公司需要10 亿项目资本金，股权融资中（33%）：假设政府出资25%，环保工程公司出资25%，其他社会资本出资15%，金融机构出资35%；债务融资（67%）中：银行出资20 亿。
工程公司水环境PPP 模式建设期静态估算表
资料来源：公开资料整理
在建设期过程中，环保工程公司和其他承担工程建设的社会资本根据各自承担的工程承包额进行项目建设，确认收入，并根据实际利率润确认净利润。
而在运营期，如果水质达标，政府会定期向项目公司支付服务费，根据债务融资优先获得收益原则，银行优先获得对应投资比例的利润，其他股权投资人获得余下对应投资比例利润。
投资公司PPP 模式
以成立PPP 项目股权基金的形式去投资建立，PPP 项目公司（SPV）。环保投资公司可与政府组成LP 劣后级，而金融机构和银行表外业务作为优先级 LP，优先级与劣后级比例根据约定而确定，同时投资管理公司或者基金公司作为普通合伙人，收取管理费。
环保投资公司水环境PPP 模式
资料来源：公开资料整理
环保投资公司该模式一方面实现资产表外化，另一方面提高净资产回报率。
在这种情况下，（1）首先，向银行或保险机构等进行债务融资，一般来讲，股权资金与债务融资比例为3:7；（2）其次，股权基金资金优先和劣后端，可根据约定而不同，一般来讲优先与劣后比例可为3:1~5:1，优先级一般以银行资金表外业务（可与债务融资人相同，也可不同）为主；（3）最后，在劣后级端，环保投资公司与政府共同组建劣后级，也可以与券商、PE 机构等组建。
因此，环保投资公司采用股权基金模式，可将资本利用效率最大化，具有较高的投资回报。一般来讲具有国资背景、能力综合、全国性或区域性的龙头水务公司具备一定这样的资金运作能力。
资料来源：中国报告网整理，转载请注明出处（GQ）
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