参考中国报告网发布《2017-2022年中国养老院行业市场发展现状及十三五投资战略分析报告》
一、政策环境（P）
1.人口政策
1978年，全国五届人大一次会议通过新《宪法》，第一次把“国家提倡和推行计划生育”写入宪法。1980年9月，中共中央发出《关于控制我国人口问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，号召“一对夫妇生一个孩子”。至此，标志我国一孩政策正式出台并全面实施。独生子女政策让中国微观家庭、宏观的人口架构发生了变化。2007年，党的十七大继续提出“稳定低生育水平”的措施。计划生育的基本国策，稳定了我国人口的低生育水平，人口总量的快速增长得到控制，提高了出生人口的素质，对当时我国经济发展做出了积极贡献，但该生育政策已经不再适应当前经济发展的要求。而后，党的十八大报告中删去了十七大提出的“稳定低生育水平”的措施，并提出“坚持计划生育的基本国策，提高出生人口素质，逐步完善政策，促进人口长期均衡发展”。2013年12月28日，第十二届全国人大常委会第六次会议表决通过了《关于调整完善生育政策的决议》，一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的单独两孩政策依法启动实施。人口政策使我国从成年型人口国家转变为老龄化人口国家。人口结构的这种重大转变，对社会与经济发展的影响包括：劳动力人口占比开始下降、城镇化速度加快、农村老龄化水平提升、人口负债压力日益加大、421家庭赡养结构渐成规模等。未来数十年内，我国人口结构仍将继续向深度老龄化逼近。虽然我国人口政策逐渐宽松，但并不能在短期内改善人口老龄化程度，这为我国养老机构引入PPP模式运营提供了长期稳定的政策支撑。
将PPP模式应用于我国养老机构建设，是促进我国养老事业和养老产业发展的新举措，对提高我国养老服务质量、缓解人口老龄化问题发挥重要作用。1979年，民政部明确提出社会福利社会办，并于1999年开始实行《社会福利机构管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。该阶段，相关部门相继发布了《农村敬老院管理暂行办法》(1997)、《老年人建筑设计规范》(1999)、《关于加快实现社会福利社会化的意见》(2000)、《老年人社会福利机构基本规范》(2001)等，明确了社会福利社会化、养老机构规范化发展的政策。财政部、国家税务总局也出台了《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》(财税[2000]97号)，更为细致地规定了对包括个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性的老年服务机构的税收优惠政策。2006年，国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等9部委《关于加快发展养老服务业的意见》(国办发[2006]6号)，要求“积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业。”2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发[2010]13号)进一步为民间资本拓宽道路，再次明确给予了民间资本以“国民待遇”。2011年，民政部发布的《社会养老服务体系建设“十二五”规划》指出，到2015年，机构养老在社会养老体系中居于补充地位。2013年《关于加快发展养老服务业的若干意见》、《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》出台，降低了社会资本参与设立养老机构成立的门槛；明确了公立养老机构的托底作用的定位和对民办养老机构通过“床位补贴”、“人头补贴”等方式进行扶植的政策，为更多的社会资本进入养老服务行业提供了便利的政策环境。2014年11月16日，国务院公布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，强调“鼓励社会资本加大社会事业投资力度”以及“建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制”。现有扶持政策对养老机构的建设引入PPP模式的影响在于能够使项目规避国家政策层面的风险。但是，仍需看到许多不利的因素，比如各地方政府尚未出台明确的PPP购买服务政策，PPP项目的公众参与及监管机制不健全，缺乏项目评估及实施指南，各地优惠政策落实情况有差异，且未建立完善的经常性财政支出机制，政府可能更倾向于国有控股企业参与养老机构的建设，非国有形式社会资本获得项目的机会相对较少等。
二、经济环境（E）
1.经济发展水平与结构
近年来我国经济保持高速增长，2016年全年国内生产总值（GDP）744,127亿元，按可比价格计算，比上年增长6.7%。分产业看，第一产业增加值63671亿元，比上年增长3.3%；第二产业增加值296,236亿元，增长6.1%；第三产业增加值384221亿元，增长7.8%。三次产业比重为8.56：39.81：51.63。第三产业增长的势头迅猛，预示未来我国隶属于服务业的养老机构建设会有广阔的发展前景，国家经济实力的增长预示养老机构的建设将获得更多的政府预算投入，PPP模式养老机构的推广具备资金层面的支持，PPP模式养老机构运营的市场层面风险较小。
老年人养老方式与老年人的收入情况密切相关。我国的社会老龄化是伴随着“未富先老”发展的，虽然人民生活水平有所提高，但收入水平总体比较低。老年人的收入来源主要是劳动收入、离退休养老金和家庭供养。而且，随着年龄的增长，老年人经济生活来源中劳动收入、离退休金养老金和财产性收入的比例越来越低，家庭其他成员供养、最低生活保障金和其他方面的比例越来越高，老人自己的可支配收入有限。有研究表明，从2000年到2010年，我国老年人家庭供养比例略有下降，但仍是老年人生活主要来源；我国65岁及以上老年人主要是依靠子女养老占3/4。对于老年人的消费，我国家庭中用于医疗保健的消费支出平均数值占最大比例，其中以65岁及以上老年人为一人的家庭支出份额最大，为45.1%。从我国老年人的收入情况看，老年人完全自主购买养老机构的服务可行性不高，需求以中低端为主，高端需求相对较少。从以往经验来看，PPP项目最适用于市场需求(消费规模)大且稳定、投资大、技术成熟、收费容易(现金流入足)且可靠、区域性强(具有一定垄断性)的项目，而养老院在PPP项目的应用中是属于需求层次最低的项目。虽然民政部于2013年底提出将传统的床位补贴方式向高龄津贴等方式转变，把养老补贴交给老人的措施，但这对老人购买机构养老服务的影响有限。在需求有限的情况下，PPP模式养老机构的社会资本一方将存在项目层面的运营风险。
1.养老观念
时至今日，我国依然有众多老人对机构养老模式持消极态度。供养模式以及老年群体对花钱购买养老服务的不适应等多方面原因有关。然而，随着“四二一”的供养关系不断增加，中国“养儿防老”、“三、四代同堂”的观念和家庭组合在不断发生变化，小型“核心家庭”、“三口之家”的比重在不断上升。调查显示，目前我国有90%的老年人选择居家养老，约7%的老年人在社区享受日间照料和托老服务，只有不到3%的老年人入住养老机构；而希望将来入住养老机构的调查者占参与调查总数的24.5%，说明养老机构对于总量逼近2亿的中国老人来说，是一个非常大对市场。可见，我国传统养老观念的转变也会降低PPP模式养老机构在项目层面的运营风险。
1.文化环境
文化环境是养老机构发展活力的源泉。养老机构的文化环境体现了老年人的生活质量、主观幸福感、老年尊严、老年自主等多方面的内容，对老年人的精神生活起到促进作用；文化环境的提高还会改善老年人的生活环境，使老年人享受到更高质量的照护服务，从而促进老年人的生理健康。实践表明，文化环境不但为养老机构的发展提供了制度化的保障，提高了机构服务人员的素质，还会显著降低养老机构床位闲置率与护理人员离职率。可以得知，优越的养老机构文化环境能够削弱PPP模式养老机构项目层面的运营风险。
四、技术环境（T）
1.养老机构管理规范
规范的管理是降低养老机构运营风险的有效手段。2005年6月，北京市质量技术监督局发布了《养老服务机构标准体系技术标准、管理标准和工作标准》。该标准是《养老服务机构标准体系》系列标准之一，与《养老服务机构标准体系要求、评价与改进》共同构成养老服务机构建立标准体系的指导性文件，并为养老服务机构提供了编制技术标准、管理标准和工作标准的依据。2013年7月1日我国开始施行《养老机构管理办法》(中华人民共和国民政部令第49号)。该办法规定了养老机构的服务内容、内部管理内容、监督检查内容和法律责任。目前，我国养老机构管理规范方面存在的问题是缺乏系统研究和前期调研支撑不够，同时养老机构归口化管理混乱，缺乏国家总体规划下的研究成果和需求的整合，有关标准缺乏落地性，进而会增加PPP模式养老机构项目层面的运营风险。
2.养老机构的建设规范
对于最有经验的主办人来讲，了解并降低工作人员的劳动成本以及机构的运营和维护费用是他们关注的重点。而这些除了与机构的管理方式和运营模式有关之外，还存在一个共同特点，即其都是在养老机构的建筑中进行的。因而，养老机构建筑设计在一定程度上影响了整个机构的后期管理和运营效率。1999年5月，建设部发布了《老年人建筑设计规范》，对老年人居住建筑做了细化规定，包括根据老龄阶段的不同需求进行设计，比如4层及4层以上应设电梯、坡道度数、窗户朝向等，主要为外部建筑规划方面的硬性标准。目前，国内尚未出台专门针对养老机构设施设备的国家标准，因此，这在一定程度上增加了我国PPP模式养老机构社会资本一方项目层面的运营风险。
3.养老机构的融资方式
养老机构在开办之初就需要大量的资金用于购买土地和固定资产、修建住房、雇佣大量的服务工作人员，资金需求庞大。养老产业投资回报周期长、资金周转慢、使得养老机构内部积累较为薄弱，内部资金供给匮乏。养老机构的外部资金来源主要为政府财政资金资助和银行贷款。然而，现实情况是地方政府往往不能严格执行中央政府出台的财政资助政策，在资金划拨上落实不彻底，不能达到法定的标准。而且政策的执行存在着一定的滞后性，不能解养老机构的“燃眉之急”。另一种重要资金来源的银行融资也存在着无抵押，担保难的现实困境。由于自身的局限性以及行业的不成熟，我国养老机构的基本上没有使用诸如债券融资、股票融资、信托基金、风险投资和私募股权等直接融资方式，这使得PPP模式运营的养老机构会存在项目层面的风险。
4.养老机构的人力资源管理
根据民政部《老年人社会福利机构基本规范》(2001)的规定，老年人社会福利机构中应配置一名大专以上的社会工作类专业的专职社会工作人员和康复人员。目前，我国公办养老院仅有少数达到要求，大部分民办养老院没有专业的医生和护士。主要原因在于公办养老院的编制不足，财政只支付编制内人员的工资，编外护工需要自行解决。民办养老机构由于不能提供正式编制，待遇较低，社会地位低等原因，专业人员很难引进，导致养老机构发展缺乏基本的人力资源基础，专业服务人员匮乏且配置不合理，难以提供专业化的服务，服务人员专业化程度低且综合素质不强。这使得PPP模式运营的养老机构会存在项目层面的风险。
一、政策环境（P）
1.人口政策
1978年，全国五届人大一次会议通过新《宪法》，第一次把“国家提倡和推行计划生育”写入宪法。1980年9月，中共中央发出《关于控制我国人口问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，号召“一对夫妇生一个孩子”。至此，标志我国一孩政策正式出台并全面实施。独生子女政策让中国微观家庭、宏观的人口架构发生了变化。2007年，党的十七大继续提出“稳定低生育水平”的措施。计划生育的基本国策，稳定了我国人口的低生育水平，人口总量的快速增长得到控制，提高了出生人口的素质，对当时我国经济发展做出了积极贡献，但该生育政策已经不再适应当前经济发展的要求。而后，党的十八大报告中删去了十七大提出的“稳定低生育水平”的措施，并提出“坚持计划生育的基本国策，提高出生人口素质，逐步完善政策，促进人口长期均衡发展”。2013年12月28日，第十二届全国人大常委会第六次会议表决通过了《关于调整完善生育政策的决议》，一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的单独两孩政策依法启动实施。人口政策使我国从成年型人口国家转变为老龄化人口国家。人口结构的这种重大转变，对社会与经济发展的影响包括：劳动力人口占比开始下降、城镇化速度加快、农村老龄化水平提升、人口负债压力日益加大、421家庭赡养结构渐成规模等。未来数十年内，我国人口结构仍将继续向深度老龄化逼近。虽然我国人口政策逐渐宽松，但并不能在短期内改善人口老龄化程度，这为我国养老机构引入PPP模式运营提供了长期稳定的政策支撑。
2005-2015年中国65岁及以上人口变化趋势图
来源：公开资料，中国报告网数据中心整理
2.养老机构扶持政策支持将PPP模式应用于我国养老机构建设，是促进我国养老事业和养老产业发展的新举措，对提高我国养老服务质量、缓解人口老龄化问题发挥重要作用。1979年，民政部明确提出社会福利社会办，并于1999年开始实行《社会福利机构管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。该阶段，相关部门相继发布了《农村敬老院管理暂行办法》(1997)、《老年人建筑设计规范》(1999)、《关于加快实现社会福利社会化的意见》(2000)、《老年人社会福利机构基本规范》(2001)等，明确了社会福利社会化、养老机构规范化发展的政策。财政部、国家税务总局也出台了《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》(财税[2000]97号)，更为细致地规定了对包括个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性的老年服务机构的税收优惠政策。2006年，国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等9部委《关于加快发展养老服务业的意见》(国办发[2006]6号)，要求“积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业。”2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发[2010]13号)进一步为民间资本拓宽道路，再次明确给予了民间资本以“国民待遇”。2011年，民政部发布的《社会养老服务体系建设“十二五”规划》指出，到2015年，机构养老在社会养老体系中居于补充地位。2013年《关于加快发展养老服务业的若干意见》、《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》出台，降低了社会资本参与设立养老机构成立的门槛；明确了公立养老机构的托底作用的定位和对民办养老机构通过“床位补贴”、“人头补贴”等方式进行扶植的政策，为更多的社会资本进入养老服务行业提供了便利的政策环境。2014年11月16日，国务院公布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，强调“鼓励社会资本加大社会事业投资力度”以及“建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制”。现有扶持政策对养老机构的建设引入PPP模式的影响在于能够使项目规避国家政策层面的风险。但是，仍需看到许多不利的因素，比如各地方政府尚未出台明确的PPP购买服务政策，PPP项目的公众参与及监管机制不健全，缺乏项目评估及实施指南，各地优惠政策落实情况有差异，且未建立完善的经常性财政支出机制，政府可能更倾向于国有控股企业参与养老机构的建设，非国有形式社会资本获得项目的机会相对较少等。
二、经济环境（E）
1.经济发展水平与结构
近年来我国经济保持高速增长，2016年全年国内生产总值（GDP）744,127亿元，按可比价格计算，比上年增长6.7%。分产业看，第一产业增加值63671亿元，比上年增长3.3%；第二产业增加值296,236亿元，增长6.1%；第三产业增加值384221亿元，增长7.8%。三次产业比重为8.56：39.81：51.63。第三产业增长的势头迅猛，预示未来我国隶属于服务业的养老机构建设会有广阔的发展前景，国家经济实力的增长预示养老机构的建设将获得更多的政府预算投入，PPP模式养老机构的推广具备资金层面的支持，PPP模式养老机构运营的市场层面风险较小。
2012-2016年我国国内生产总值情况
来源：国家统计局，中国报告网数据中心整理
2.老年人收入与养老消费能力老年人养老方式与老年人的收入情况密切相关。我国的社会老龄化是伴随着“未富先老”发展的，虽然人民生活水平有所提高，但收入水平总体比较低。老年人的收入来源主要是劳动收入、离退休养老金和家庭供养。而且，随着年龄的增长，老年人经济生活来源中劳动收入、离退休金养老金和财产性收入的比例越来越低，家庭其他成员供养、最低生活保障金和其他方面的比例越来越高，老人自己的可支配收入有限。有研究表明，从2000年到2010年，我国老年人家庭供养比例略有下降，但仍是老年人生活主要来源；我国65岁及以上老年人主要是依靠子女养老占3/4。对于老年人的消费，我国家庭中用于医疗保健的消费支出平均数值占最大比例，其中以65岁及以上老年人为一人的家庭支出份额最大，为45.1%。从我国老年人的收入情况看，老年人完全自主购买养老机构的服务可行性不高，需求以中低端为主，高端需求相对较少。从以往经验来看，PPP项目最适用于市场需求(消费规模)大且稳定、投资大、技术成熟、收费容易(现金流入足)且可靠、区域性强(具有一定垄断性)的项目，而养老院在PPP项目的应用中是属于需求层次最低的项目。虽然民政部于2013年底提出将传统的床位补贴方式向高龄津贴等方式转变，把养老补贴交给老人的措施，但这对老人购买机构养老服务的影响有限。在需求有限的情况下，PPP模式养老机构的社会资本一方将存在项目层面的运营风险。
2005-2015年中国保健品行业市场规模及增速
来源：公开资料，中国报告网数据中心整理
三、社会环境（S）1.养老观念
时至今日，我国依然有众多老人对机构养老模式持消极态度。供养模式以及老年群体对花钱购买养老服务的不适应等多方面原因有关。然而，随着“四二一”的供养关系不断增加，中国“养儿防老”、“三、四代同堂”的观念和家庭组合在不断发生变化，小型“核心家庭”、“三口之家”的比重在不断上升。调查显示，目前我国有90%的老年人选择居家养老，约7%的老年人在社区享受日间照料和托老服务，只有不到3%的老年人入住养老机构；而希望将来入住养老机构的调查者占参与调查总数的24.5%，说明养老机构对于总量逼近2亿的中国老人来说，是一个非常大对市场。可见，我国传统养老观念的转变也会降低PPP模式养老机构在项目层面的运营风险。
1.文化环境
文化环境是养老机构发展活力的源泉。养老机构的文化环境体现了老年人的生活质量、主观幸福感、老年尊严、老年自主等多方面的内容，对老年人的精神生活起到促进作用；文化环境的提高还会改善老年人的生活环境，使老年人享受到更高质量的照护服务，从而促进老年人的生理健康。实践表明，文化环境不但为养老机构的发展提供了制度化的保障，提高了机构服务人员的素质，还会显著降低养老机构床位闲置率与护理人员离职率。可以得知，优越的养老机构文化环境能够削弱PPP模式养老机构项目层面的运营风险。
四、技术环境（T）
1.养老机构管理规范
规范的管理是降低养老机构运营风险的有效手段。2005年6月，北京市质量技术监督局发布了《养老服务机构标准体系技术标准、管理标准和工作标准》。该标准是《养老服务机构标准体系》系列标准之一，与《养老服务机构标准体系要求、评价与改进》共同构成养老服务机构建立标准体系的指导性文件，并为养老服务机构提供了编制技术标准、管理标准和工作标准的依据。2013年7月1日我国开始施行《养老机构管理办法》(中华人民共和国民政部令第49号)。该办法规定了养老机构的服务内容、内部管理内容、监督检查内容和法律责任。目前，我国养老机构管理规范方面存在的问题是缺乏系统研究和前期调研支撑不够，同时养老机构归口化管理混乱，缺乏国家总体规划下的研究成果和需求的整合，有关标准缺乏落地性，进而会增加PPP模式养老机构项目层面的运营风险。
2.养老机构的建设规范
对于最有经验的主办人来讲，了解并降低工作人员的劳动成本以及机构的运营和维护费用是他们关注的重点。而这些除了与机构的管理方式和运营模式有关之外，还存在一个共同特点，即其都是在养老机构的建筑中进行的。因而，养老机构建筑设计在一定程度上影响了整个机构的后期管理和运营效率。1999年5月，建设部发布了《老年人建筑设计规范》，对老年人居住建筑做了细化规定，包括根据老龄阶段的不同需求进行设计，比如4层及4层以上应设电梯、坡道度数、窗户朝向等，主要为外部建筑规划方面的硬性标准。目前，国内尚未出台专门针对养老机构设施设备的国家标准，因此，这在一定程度上增加了我国PPP模式养老机构社会资本一方项目层面的运营风险。
3.养老机构的融资方式
养老机构在开办之初就需要大量的资金用于购买土地和固定资产、修建住房、雇佣大量的服务工作人员，资金需求庞大。养老产业投资回报周期长、资金周转慢、使得养老机构内部积累较为薄弱，内部资金供给匮乏。养老机构的外部资金来源主要为政府财政资金资助和银行贷款。然而，现实情况是地方政府往往不能严格执行中央政府出台的财政资助政策，在资金划拨上落实不彻底，不能达到法定的标准。而且政策的执行存在着一定的滞后性，不能解养老机构的“燃眉之急”。另一种重要资金来源的银行融资也存在着无抵押，担保难的现实困境。由于自身的局限性以及行业的不成熟，我国养老机构的基本上没有使用诸如债券融资、股票融资、信托基金、风险投资和私募股权等直接融资方式，这使得PPP模式运营的养老机构会存在项目层面的风险。
4.养老机构的人力资源管理
根据民政部《老年人社会福利机构基本规范》(2001)的规定，老年人社会福利机构中应配置一名大专以上的社会工作类专业的专职社会工作人员和康复人员。目前，我国公办养老院仅有少数达到要求，大部分民办养老院没有专业的医生和护士。主要原因在于公办养老院的编制不足，财政只支付编制内人员的工资，编外护工需要自行解决。民办养老机构由于不能提供正式编制，待遇较低，社会地位低等原因，专业人员很难引进，导致养老机构发展缺乏基本的人力资源基础，专业服务人员匮乏且配置不合理，难以提供专业化的服务，服务人员专业化程度低且综合素质不强。这使得PPP模式运营的养老机构会存在项目层面的风险。
资料来源：中国报告网，转载请注明出处（XZJ）
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