参考观研天下发布《2018年中国农村养老保险行业分析报告-市场运营态势与发展趋势研究》
图：农民工养老保险
资料来源：互联网
1、农民工养老保险发展面临的问题
（一）农民工整体收入偏低造成其缴费能力不足
低收入农民工参加城镇职工养老保险的人数比例明显更低，这说明收入水平相对低下制约了农民工的社保缴费能力，降低了其参保的可能性。
例如，根据广东省2016 年政策，城镇职工养老保险缴费基数上限为16575 元，下限为2906 元。2016年全国农民工平均月收入为3275 元，若以此为缴费基数，按8%的个人缴费比例计算，个人应缴262 元/月；若是低收入农民工，如月工资2400 元（2016 年广州最低工资标准为1895 元），个人应缴232.5 元/月，占月工资的9.7%。而据国家统计局2015 年监测调查，外出农民工每月仅生活消费支出就占月收入的30.1%。对于收入相对低下，而吃、住、日常消费、子女教育等刚性支出占比较大的农民工来说，如果再增加一笔占月工资约10%的养老保险缴费，确实是一个不小的负担。
（二）目前养老保险制度难以适应农民工的高流动性
建筑业农民工的低参保率与其高流动性、就业不稳定性密切相关，目前城镇职工养老保险在缴费、转移接续等方面的机制设计和运行效率很难适应这种高流动性。由于建筑行业普遍采取层层分包的劳动体制，建筑业农民工的劳动合同签订率很低，2013年，全国农民工劳动合同签订率为41.3%，其中建筑业比制造业的签订率低25.8 个百分点。缺乏较稳定、正式的劳动关系直接造成用人单位或雇主逃避为建筑业农民工缴纳养老保险。而且，建筑行业的工作地点本身很不固定，一个工程周期长不过一两年，短的只有几个月，甚至只有几十天，这造成建筑业农民工流动性极强。
在高流动性情况下，如果要保证养老保险连续性，就要频繁办理转移接续手续。由于目前养老保险统筹层次低、各地缴费比例不完全一致等原因，他们还面临复杂的转移资金计算、待遇确定方法及地区经办机构之间的推诿。如果出现阶段性失业、半失业，其养老保险延续会面临更多麻烦。最终造成建筑业农民工自身也很难有积极性参保。
（三）灵活就业农民工参加职工养老保险面临制度障碍
数据表明，在农民工参加职工养老保险方面，灵活就业农民工、个体工商户是非常明显的“短板”。根据《中华人民共和国社会保险法》，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险。这表明，现行法律对灵活就业人员参加职工养老保险作出了选择性规定。但在实际操作中，部分地区政策规定，农民工不能以灵活就业人员身份参保和接续养老保险关系；有些地方虽然允许本地进城农民工以灵活就业人员身份参保，却不允许外来农民工如此。
根据2009 年底出台的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，未达到待遇领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续。这就造成一些灵活就业农民工的职工养老保险关系既不能接续，也无法退出。虽然根据2014 年2 月出台的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，城镇职工养老保险缴费年限不足15 年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，但后者的待遇水平明显低于前者，农民工在城镇就业及为社会统筹账户所作贡献也得不到应有回报。
在缴费方面，城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费比例为20%，其中8%记入个人账户。在缺乏缴费激励机制和政府补贴的情况下，由灵活就业农民工自身负担全部20%缴费，压力可谓巨大，较大程度上限制了灵活就业农民工参加职工养老保险的积极性。
（四）养老保险关系转移接续依然存在体制机制问题
虽然近年养老保险关系转移接续的制度框架日趋完善，但现实表明，其实践操作仍然面临不少问题。目前我国基本养老保险在大部分地区只是地市级统筹，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，参保人员跨省流动就业转移基本养老保险关系时，除了转移个人账户储存额外，还要转移12%的统筹基金，但在实际操作中，转移的统筹基金仍不足以填补养老金支付带来的基金缺口，给转入地养老保险基金带来巨大的支付压力。因此，地方社保机构接受养老保险关系转入的积极性不高。
我国目前养老保险制度体现出一定的碎片化特征，职工养老保险、城乡居民养老保险在缴费方式、待遇计发等方面存在差异，各个地区实际执行的养老保险政策也并不一致，从根本上造成了制度衔接障碍。一些地方社保经办机构反映，在跨省转移中，由于各地转移接续操作流程不统一，有些个人账户记录方式不规范，很容易造成转入地经办机构无法接收。而且省级社保机构之间是同级，在缺乏上级主管部门监督的情况，对不统一、不规范的问题难以协调妥协，从而影响养老保险关系转移接续。
（五）高龄农民工养老保险问题亟待解决
国家统计局监测数据表明，农民工群体正逐步高龄化，2010—2016 年，50 岁及以上的高龄农民工比例由12.9%上升为19.2%，40—49 岁的比例由21.2%上升至26.9%。老一代农民工越来越接近或者已经超过退休年龄，对养老保险的需求较为强烈，然而由于执法监管不到位、制度不完善等原因，许多人面临过去用人单位未为其参保，目前又补缴困难的问题，养老保险权益无法落实。前文数据分析表明，50 岁及以上高龄农民工参加职工养老保险的比例明显低于全部农民工的平均水平。
（六）农民工养老保险征缴的监管机制有待完善
由于农民工的农村户籍身份和弱势群体特征，加上地方政府部门监管常常缺位，一些用人单位或雇主往往能成功逃避为农民工缴纳养老保险费用。数据分析表明，私营企业农民工参加职工养老保险的比例比较低。其中原因主要在于对大量私营企业的职工养老保险征缴的监管不到位。
企业作为经营主体，内在具有减少成本的冲动，在企业各项社保缴费超过工资总额的30%、而政府监管无力的情况下，其经营管理者更是会能省则省、能逃则逃。从地方政府的角度来看，长期以来，不少地方出于投资环境的考虑，总是对一些私营企业的社保缴费监管乏力。
2、健全农民工养老保险的对策建议
（一）加快推进养老保险全国统筹，划转国有资本充实社会保障基金
目前基本养老保险统筹层次低造成各地制度不统一、养老负担畸轻畸重、基金互济性差、养老保险关系
地区间转移接续难等突出问题。为此，应加快推进基本养老保险全国统筹。目前应先实现和巩固省级统筹，并从建立城镇企业职工基本养老保险基金中央调剂制度开始，通过中央调剂基金在全国范围内进行调剂，在此基础上走向真正意义上的全国统筹。建立中央调剂制度的具体办法可以为，从部分缴费低、基金结余多的地区每年提取一定比例到中央，再调剂给缴费高、基金收不抵支的地区。
为确保基本养老保险基金收支平衡，并为降低养老保险费率和缴费负担创造条件，应实行划转部分国有资本充实社会保障基金的政策。2017 年11 月，国务院已经印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》。应尽快选择部分中央企业和部分省份开展试点，加快建立国有资本划转和企业职工基本养老保险基金缺口逐步弥补相结合的运行机制。
（二）分类分层解决好不同类型农民工的养老保险问题
对于就业和收入较为稳定的农民工，应将其统一、全面纳入城镇企业职工基本养老保险。对于灵活就业农民工、城镇个体工商户，应鼓励其参与基本养老保险，对其个人缴费进行适当的财政补贴，减轻其缴费负担。对于低收入农民工，应让其“低门槛准入、低标准享受”城镇企业职工基本养老保险，对于收入低于社会平均工资60%的农民工，可以直接以实际工资收入作为缴费基数，或者缴费基数按照统一政策，但降低缴费比例，将职工个人缴费定为4%—8%之间，企业缴费比例不低于12%；为保证农民工养老金待遇水平，可以在低缴费的基础上对个人账户进行一定财政补贴。对于在城乡间频繁流动的季节性农民工或非从业的农民工家属等，应鼓励他们参加城乡居民养老保险。
（三）完善灵活就业农民工、建筑业农民工等参保困难群体的参保办法
允许非本地户籍的灵活就业农民工、城镇个体工商户在就业地参加或接续城镇企业职工基本养老保险。就业管理部门应针对灵活就业农民工、个体工商户的情况，完善相应的就业登记办法，为其提供就业状况证明。社保管理部门应完善相应的登记缴费办法，提供更为便利的经办服务。
维护建筑业农民工劳动权益，清理建设领域违法发包分包行为，推动总包施工企业直接与农民工签订劳动合同；在建设领域严格推行工资保证金制度和“月薪制”。通过提高建筑业农民工劳动合同签订率、保障薪资发放，来提高其养老保险参保率。加强对劳务派遣公司的监督管理，防止以劳务派遣为名逃避为农民工参保。对不依法参保的劳务派遣公司，坚决取缔其派遣资质。
（四）健全农民工养老保险转移接续体制机制
国家应从宏观上平衡养老保险转出地与转入地之间的利益关系，为养老保险关系跨地区转移接续创造更充分的条件。进一步完善养老保险权益累计、分段计算、量化折算、合并享受的政策办法。
人力资源和社会保障部应指定或成立专门机构，负责养老保险跨地区转移接续的协调和监管，对转移的个人账户进行统一要求，对转移接续程序进行统一规范，对跨省转移过程中出现的争议和问题进行协调。通过“金保工程二期”建设，提高社会保险跨业务协同、跨省区合作、跨层级监管的全国一体化服务水平。充分发挥“金保工程”“一卡通”等信息化手段的作用，加快优化养老保险跨地区转移接续流程、环节和手续，丰富服务渠道，创新服务方式，不断提高经办管理服务水平。
（五）推进和落实高龄农民工养老保险依法补缴
抓紧解决好50 岁及以上高龄农民工的养老问题，对于参加城镇职工基本养老保险、但存在用人单位过去欠缴情况的，应完善和细化补缴措施，加大监察执法力度，落实补缴。应依据国家和地方相关法律法规，合理确定补缴起始时间。申请补缴的个人或用人单位应当提交证明其补缴时段在当地用人单位就业的劳动关系、工资发放等材料，经社保机构审核材料真实、齐全的，予以补缴。用人单位不主动承担的，由社保征收部门责令其承担补缴费用。允许非本地户籍农民工在当地延缴延退。
（六）加大对农民工养老保险扩面征缴的监察执法力度
大力加强重点行业（如建筑业）、重点企业（私营企业、中小企业等）、重点人群（如灵活就业农民工）的养老保险扩面征缴工作。进一步加强养老保险法律政策宣传力度，严格按照《中国人民共和国社会保险法》等法律法规，督促各相关主体参保缴费。加大劳动保障监察执法力度，严格查处侵犯农民工养老保险权益的各类行为，依法处罚不为农民工参保，少报、瞒报缴费人数，擅自更改缴费基数、费率，少缴、欠缴保险费用的用人单位。
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