《土十条》对我国环境问题的影响解读

　　参考中国报告网发布《2017-2022年中国酸废气净化器市场竞争调研及投资动向研究报告》

　　我国土壤污染总体形势不容乐观，局部地区污染严重。近年来，如湖南“镉大米”，江苏常州外国语学校“毒土地”等一系列社会事件暴露出我国土壤污染的严峻形势，拷问我国土壤污染的治理成效。

　　2016年5月31日，国务院公开发布《土壤污染防治行动计划》（以下简称《土十条》）。这份根据党中央、国务院的决策部署，由环保部会同国家发改委等十余个部门编制而成的《土十条》，可谓是千呼万唤始出来。《土十条》的编制工作肇始于2013年5月，历时3年，前后3次征求各省（区、市）和地方的意见，5次征求中央及国务院有关部门的意见，反复修改达50多稿，彰显了国家对土壤污染问题的深度关切和必治决心。

　　《土十条》共有10条35款231项具体措施。从摸清情况到依法治“土”，从分类管理到风险管控，从推进修复到分配责任……对我国土壤污染防治工作作出了系统而全面的规划及行动部署，将成为继《大气污染防治行动计划》（以下简称《大气十条》）、《水污染防治行动计划》（以下简称《水十条》）之后，我国应对重点环境问题的又一行动纲领。

　　摸清底数，强化监测

　　土壤污染的“家底”是所有防治工作的前提和基础。但我国缺乏全面详细的土壤污染数据，甚至部分地区缺乏监测点位和人员配置。因此，《土十条》开篇即要求全面掌握土壤污染状况及变化趋势，为治土提供科学的数据支撑。第一，要求对农业地及重点行业企业用地的污染情况作重点、详细调查及监督，首次提出建立每10年1次的土壤环境质量状况定期调查制度。第二，通过优化监测点位的规划、整合及设置，构建国家土壤环境质量监测网，要求各省（区、市）开展土壤环境监测技术人员培训，充分发挥地方的积极主动性和灵活性。第三，发挥大数据在治土中的重要作用，借助移动互联网、物联网等智慧技术，拓宽数据获取渠道，实现数据动态更新，吸纳各部门土壤相关数据，构建全国土壤大数据管理平台，加强数据共享，提升土壤环境信息化管理水平。

　　健全规范，依法治“土”

　　同水污染和大气污染防治相比，土壤污染防治法律制度建设明显滞后。现行的土壤污染分类、治理标准体系均不完善，导致土壤环境保护工作缺乏依据和指导。和大气、水污染防治一样，依法防治土壤污染迫在眉睫，此次《土十条》将法治工作放在第二条的优先位置。内容上，《土十条》强调：第一，建立土壤污染防治法律法规体系。各部门要配合完成土壤污染防治法起草工作，修订、发布相关领域法律法规及部门规章以增加土壤防治内容，鼓励各地制定地方性土壤污染防治法规。第二，建立健全相关标准及技术规范体系。发布、修订、完善相关的标准、技术规范、测试方法及标准样品，明确规定各地可制定严于国家标准的地方土壤环境质量标准。第三，通过明确重点监管的物质、行业、区域，建立专项执法机制，全面强化土壤环境监管执法。

　　分类管理，突出重点

　　《土十条》明显地体现出分类管理、突出重点的治理思路——对农用地、建设用地分别实施不同的管理措施，且以农用地中的耕地及建设用地中的污染地块为重点。具体来讲，农用地按污染程度分为未污染和轻微污染、轻度和中度污染以及重度污染三个类别，分别采取优先保护类、安全利用类及严格管控类等相应管理措施。对于优先保护类的耕地，要求划为永久基本农田，防控企业污染，实行严格保护，激励（高标准农田建设项目的倾斜）与惩戒（面积减少或质量下降将可能受到预警提醒或环评限批）并举。对于安全利用类耕地，则要求制定利用方案，强化农产品质量检测，加强技术指导培训，降低农产品超标风险。而严格管控的耕地，要求划定禁止生产区域，影响水源安全的还需制定环境风险管控方案，开展修复及种植结构调整或进行退耕还林还草。建设用地则要求建立调查评估制度，建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，分用途明确管理措施，对于符合相应规划用地要求的地块，可以进入用地程序；对于暂不开放或不具备修复条件的污染地块，则需要进行管控、标识和监测；对于发现污染扩散的，则要采取污染物隔离、阻断等风险管控措施。此外，要建立严格的用地准入制度，将建设用地土壤环境管理要求纳入城市规划和供地管理之中，土地开发利用必须符合土壤环境质量要求。

　　风险管控，保护优先

　　土壤污染不仅成因复杂，较难察觉，且易于积累，稀释性差，治理起来周期长、难度大。因此，土壤质量维护尤其要注重污染风险的管控及优良土地的保护。土壤污染风险管控得当，则能够从源头上防止可能损害的发生。《土十条》不仅在总体要求及工作目标等多处提到风险管控。“风险”一词在《土十条》中出现的频率达20次。可以说，风险管控贯穿了《土十条》的始终。而保护优先的内容集中体现在第五条、第六条之中。第五条指出，要通过土壤环境质量评估、定期开展巡查、严查环境违法行为、加强采矿活动的监管等措施，科学、有序地加强对未污染土壤的保护和开发利用；对于排放重点污染物的建设项目，在开展环境影响评价时，要增加对土壤环境影响的评价内容，并提出防范土壤污染的具体防范措施，以防范建设用地新增污染；强化空间布局，合理分布工业生产、生活、农业养殖等区域。第六条强调，要加强对工矿企业活动、矿产资源开发、涉重金属行业、工业废物处理的环境监管；要求合理使用化肥、农药，加强废弃农膜回收利用，强化畜禽养殖污染防治及加强灌溉水水质管理；通过分类投放、建立村庄保洁制度、整治非正规垃圾填埋场、强化含重金属废物的安全处置等减少生活污染。

　　开展修复，加强技术

　　被污染的土地需要采用各种技术加以修复，再根据修复情况重新利用或作其他安排。因此如何切实有效地推进修复工作及其相关技术就是关键所在。《土十条》明确了土壤治理与修复的主体为造成土壤污染的单位或个人，要求各省制定土壤污染治理与修复规划。同时强调各地要结合城市环境质量和发展布局，以基础设施项目为重点，有序开展治理与修复，强化工程监管。此外，要对治理与修复的成效进行评估，省级环保部门向上汇报，环保部进行督查。

　　技术方面，要求整合科研资源，加强土壤污染基础性及关键技术研究，加大适用技术推广力度，通过分批实施200个应用试点项目，遴选出易推广、成本低、效果好的适用技术，并开展国际合作交流，建立成果转化平台，加快成果转化应用。在此基础上，加快完善产业链，开放监测市场，推动产业化示范基地的建设，促进土壤治理与修复产业的发展。

　　政府主导，责任明确

　　我国土壤污染形势的严峻性，土壤污染本身的特性决定了在土壤污染防治工作中，政府的主导作用以及政府内部的责任分工如何划定尤为重要。横向维度上，《土十条》在每一条中的具体工作后都附上牵头部门与参与部门，一目了然，十分清晰。同时，强调部门协调联动，定期研究解决重大问题。纵向维度上，其明确规定，地方各级政府是实施本行动计划的主体，要制定工作方案报国务院备案，地方政府要承担污染修复责任主体不明或缺失时的兜底修复责任。此外约谈、限批等措施亦是属地责任的体现。而将对各省（区、市）的目标责任评估和考核结果作为专项资金分配的重要依据对于落实属地责任有着较大的激励作用，能够促使责任落到实处。除了政府主导，企业责任、市场作用、公众参与也在《土十条》中得以明确规定。以公众参与为例，其鼓励公众进行环保举报，聘请环境保护义务监督员，并且鼓励依法对污染土壤等环境违法行为提起公益诉讼，对公众参与土壤污染防治工作予以保障。此外，污染及修复终身追责在《土十条》中也得到阐释。

　　土壤污染防治离不开多元主体的共同治理，离不开政府的主导作用、企业的严格守法、公众的积极参与及社会的全面监督。《土十条》内容丰富，亮点颇多，但也还尚存些许遗憾，诸如土壤修复的资金来源及行业回报内容并未完全道明，有待通过配套制度完善。《土十条》的颁布实施，为打好大气、水、土壤污染防治“三大战役”提供了有力武器，为实现绿水青山、蓝天净土绘制了美好蓝图，是推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化的重要举措。

作者：吴平

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