特色小镇普遍缺乏绿色发展规划 专家建议引入PPP模式

相关市场调研报告《2016-2022年中国生态环保PPP模式行业现状调查及投资价值评估报告》

　　2016年7月住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部共同在全国范围启动特色小镇培育工作以来，各地积极性非常高，“特色小镇”成为一个热词。最近在黑龙江省漠河县举办的东北亚绿色发展漠河论坛上，专家学者们及企业界人士结合被首批命名的127个特色小镇之一的漠河县北极镇建设实际情况，深入分析了当前特色小镇建设与绿色发展中存在的主要问题，并提出相关建议。

　　制度设计层面缺少健全体系

　　财政部公私合作PPP专家委员会副秘书长满莉提出，特色小镇的建设实践中应当把可持续性的生态文明建设摆在第一位。当前我国生态难题很多，资源短缺、环境恶化、森林生态退化等问题日益突出，并成为制约社会经济可持续发展的主要瓶颈之一。以漠河县北极镇所在的大兴安岭为例，这里是国家生态安全重要保障区和木材资源战略储备基地，在建设特色小镇的过程中尤其应当培育绿色产业，注重对生态的保护和修复。

　　满莉认为，当前特色小镇建设绿色发展在制度设计层面主要有两方面问题。

　　缺乏系统规划与有效集成。特色小镇建设和绿色发展是一项长期的复杂系统工程，需要加强顶层设计与科学指导。目前包括很多被命名的特色小镇在内普遍缺乏整体上的规划及与之相关的技术方法体系的确立。比如，北极镇应结合大兴安岭区域的森林、冰雪、湿地、林下有机食品特点确定分区发展战略，明确各区分阶段实施方案与目标，但是目前在这方面做得还不够。

　　制度体系尚未完全建立。仍以漠河县北极镇为例，这里周边主要是林区，但是现代化的林业管理体系有待完善，林业、水利、环保、住建、农业、经信、园林、文广、旅游等部门的信息共享和联合管理到目前还缺乏统一的协调机制。此外，生态保护的考核监督与奖惩机制不健全，缺少配套机制。现有管理制度缺乏对森林湿地生态保护的奖励、森林生态补偿、责任监督等制度的明确规定。

　　投融资渠道不够顺畅

　　专家分析认为，在国家政策和一定量资金的扶持下，目前各地的积极性很高，但也存在一些盲目性，有为争取政策和资金支持一哄而上的倾向。满莉提出，作为特色小镇建设决定因素的投融资渠道，目前主要存在几个方面问题。

　　首先，传统政府职能角色多样，承担着投资、项目建设、后期经营维护等多种功能。在基础设施建设中，这一方面导致了极高的成本，另一方面也使得整体运营效率低下。更重要的是，当前特色小镇建设和绿色发展资金缺乏，需要引入PPP合作模式缓解政府财政支付的压力，借助社会资本的市场发现和价值创造能力。

　　其次，融资种类上，金融工具繁多，如产业基金、债券融资、银行融资、资管计划等等，以及包括资产证券化、融资租赁等在内的其他融资工具等，不仅种类多，而且常常需要组合使用。但当前我国金融业仍处于分业经营，相关人才缺乏，发展和依托专门的融资机构和咨询机构是必由之路。

　　再者，特色小镇建设和绿色发展所涉及的项目多为非经营性项目，没有稳定的现金流，且项目投资规模大、周期长，回报率低，资金保障比较困难，目前的市场开放度不高，体制、机制性的障碍还比较严重，融资渠道狭窄、方式单一。

　　操作面临一些困境

　　中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员李学锋说，建设特色小镇需要具备的要素包括人口达到一定规模、区位优势明显、经济发展潜力大、服务功能较完善、规划管理水平较高、科技创新能力较强，目前主要是政府主导、企业运营，面临的困境表现在几个方面。

　　一是“马太效应”。发展条件好的地方大家抢着干，发展基础差的地方没有资金愿意进入；

　　二是政府资金无法发挥“小马拉大车”的作用，政府有限资金成为“半拉子”工程，或者建成之后疏于管理和运营；

　　三是示范工程成为“盆景”和形象工程，造成公共资金分配的事实不公；

　　四是政府优惠政策恶性竞争，或政府优惠政策不痛不痒。

　　推进特色小镇建设绿色发展

　　针对当年特色小镇建设过程中面临的问题，专家和企业界人士提出一些对策建议。

　　满莉建议，为调动社会资本参与的积极性，需要引入PPP合作模式缓解政府财政支付的压力，借助社会资本的市场发现和价值创造能力。在产业市场化运作的过程中，政府主要通过购买服务、投资基金入股等方式，支持绿色发展生态建设运营，形成增加公共服务、政府资产增值、促进产业发展的共赢局面。

　　此外，以森林碳汇为切入口推动绿色发展。以漠河县北极镇为例，碳汇对于大兴安岭可以计算森林系统的生态价值，除了计算未来森林直接有经济价值的产品，还包括森林的生态价值、文化美学价值以及涵养水源、调节气候、碳储存等间接使用价值。

　　李学锋认为，特色小镇建设与绿色发展的模式主要有几种途径：一是通过行业龙头企业的带动，吸引同类企业或相关企业入驻，吸纳相关人才聚集。二是筑巢引凤，瞄准全球或全国一流水准，为特定类型产业或人群提供完善配套，提升对特定产业和人才的“黏性”。三是对接融入，抓住大都市疏散城市功能的机遇，承接特定城市功能或特定产业。四是扶贫开发，结合精准扶贫要求，统筹使用扶贫资金，实现贫困村产业创新与特色小镇建设的融合发展。