参考观研天下发布《2018年中国PPP市场分析报告-产业运营态势与发展前景预测》
此次地方政府大面积叫停各类PPP项目，一方面与国际“降杠杆”、“减负债”、“防风险”的走向相契合，另一方面也反映出各地PPP项目在识别、准备、采购、执行及移交各阶段暴露出的诸多问题。
（一）公共部门方面
第一，PPP项目运作不规范，导致PPP项目数量虽多但质量和效果落后于英国等发达国家。首先，运作程序透明度不够，很多项目没有竞标；其次，运作人员不专业，负责PPP项目的公务人员经常变动，选择咨询机构时对相关经验重视不够；再次，商务条件设计不合理；最后，项目进度安排过紧，很多该做的前期工作没有做。
第二，PPP项目竞争不充分，很多项目的竞争只是走过场。政府推广PPP的目的在于转换机制、提高效率，在准入竞争不充分甚至没有竞争的情况下，地方政府为PPP项目付出的代价超过了传统体制，造成了地方政府换届后对社会投资人违约，也使有些地区对PPP产生了怀疑，认为PPP的效率是低的。
第三，PPP模式方面法律约束缺失。结合国外运作经验分析可以看出，为了保证PPP模式具有良好的社会环境，需要支持PPP模式相关法律条款的约束。当下国内主要参考《特许经营法》等进行管理，相关条文并未全面覆盖可能存在的问题。PPP模式主要应用对象是公共基础设施，具有垄断、排他性的特点，需要政府部门及时进行干预处理，从法律政策、政府和企业的权利义务等方面进行正确引导，这是维护双方利益的重要措施。
第四，公共利益受损。政府方面在PPP模式处理中，会受传统管理方法影响进行处理，可能出现评估失误、专业性差、决策错误等状况，甚至会因为腐败等状况导致国有资产流失。此外，政府、企业合作中，可能会发生企业经济损失、政府财政亏损等状况。其主要原因在于当下国有市场体制尚未完善，部分官员借助政府权力谋取私利。PPP模式下政府方更注重财政、投资方面的管理，导致责任缺失、危害公共利益。
第五，PPP价格形成机制问题。当下国内PPP模式仍处于摸索期间，运营中影响因素较多，导致价格机制问题严重。公共事业方面，基础设施、服务项目具有非竞争、垄断、排他的特点。如果仅依靠市场机制无法建立良好的价格机制，需要从市场、价格出发进行管理。政府方在进行企业选择和合作期间，一般并未进行公开招标作业，也不会形成清晰的标底，需要借助社会资本进行分析和计算后方可定价，这一价格是少数企业的价格，无法代替整个行业动态。
第六，政府方监管不严。国内经济发展仍处于过渡期，存在市场准入不足的问题，导致公共设施项目相关的社会资本存在局面混乱、数量纷杂的状况。由于政府方监管不足，导致腐败、服务监管不当、乱收费等问题频发，最终社会大众利益受损状况严重。此外，政府方对某些公共区域的监管过度，部分人员职权使用混乱，造成经济成本增加、政府和企业的监管界限模糊等问题。
（二）社会资本方面
第一，政府违约问题。对于城市基础设施的建设而言，一般项目投资量大、利润低、周期长，对于企业方而言，需要依赖政府财政支持方可获得最终利益，为此，一旦政府方发生违约等状况，将会导致企业陷入窘境，经济损失严重，尤其是中小型企业方面，很容易发生资金链断裂的问题。受中国产期以来官本理念的影响，政府一般处于绝对领导地位。PPP模式下可以及时吸收社会资本，但政府方仍占有主导地位，企业方处于弱势角色，一般不能自主实现经营权利的管理和控制。对于某些重大项目，政府方会强调企业的责任、义务，但是并不考虑企业方利益，这一状况严重违背了市场经济发展的一般规律。这种借助政治手段替代经济合同的运作模式，严重违背了市场经济规律。
第二，市场准入问题。考虑到国内基本国情，长期以来，政府在基础设施建设方面占主导地位，城市水利、道路等需要依靠政府完成投资建设，企业方进入门槛高。如轨道交通行业，社会企业具有规模小、融资能力一般、经验匮乏的特点，仅依靠市场机制是无法进入该行业的。在城市基础设施方面，应用PPP模式可及时推进城市基础设施方面的建设优化，这对企业方步入基础设施建设领域具有极大帮助，但是满足要求的企业必须具有信誉度高的特点，一般与政府方具有成功合作案例，社会基础设施建设行业方面的准入要求还是存在与大家潜意识中。
第三，审批流程繁琐度高。PPP项目执行中，一般需要考虑审批环节的繁琐性，该过程涉及到多个政府机构，投资企业需要及时与政府方相关部门进行交流和谈判作业。但是当下国内政府机构存在办事效率低、不确定因素多的状况，降低了审批效率。此外，不同地区、不同政府人员对项目审批认知不同，为了保证企业方面获得PPP项目资质，企业人员需要耗费更多精力，整个项目的运作效率大打折扣，无法完全实现高速高效的要求。
第四，中介组织未能发挥应有作用。当前，PPP咨询机构良莠不齐，部分机构或从业人员缺乏服务意识、专业意识和合规意识，存在个别咨询机构咨询能力不足、恶意低价抢标、规避政策要求、照抄照搬文本等现象。
此外，PPP项目多集中在经济较发达省份，欠发达地区PPP项目难以吸引社会资本，主要存在以下原因。一是PPP项目收益不具有吸引力。一般经营收益较为可观的项目，政府不倾向引入社会资本，而提出的PPP项目多是公益性质较强、持续时间较长、收益性较低的项目，其投资收益率不足以吸引社会资本进入。二是PPP项目期限长，政策性风险大。一般PPP项目期限都在10年以上，相对短期项目面临的风险较多。三是风险分担机制不健全。受政策、经验和人才等因素制约，政府提出的风险分担规定不详细、不明确，导致了政府与社会资本的责任分担不清晰，不利于激发社会资本参与的积极性。四是社会资本的资金实力、组织资金的能力及与政府天然联系等方面直接影响项目是否能成功落地。
PPP项目监管仍然缺失
一、PPP项目存在监管问题
纵观我国PPP项目监管现状，尚存在一些共性问题：
1、重前期轻后期。目前地方政府普遍比较重视PPP项目识别、准备和采购阶段，而对项目建设、运营以及移交的监管没有周全的考虑；也有些地方政府受长期以来形成的“重建设轻运营”思路的影响，忽视对项目运营的监管。
2、监管部门分散，职责不清。由于PPP项目和传统政府投资项目在监管上是并行交叉的，PPP项目监管分散在财政、发改、规划、国土、环保、住建、审计、监察等多个行政部门，当对某一事项监管适用不同的监管依据时，就可能导致多头管理。另外，很多地方政府倾向性认为进入项目执行阶段之后，项目监管完全是项目实施机构的责任，就可能导致政府监管角色缺失。
3、监管能力不足。对很多地方政府来说，PPP项目还是一个新鲜事物，缺乏专业的人才及项目实施经验，项目前期往往可以借助中介机构的力量实现有效监管，但是项目运营维护期的监管，往往是有监管之心，而无监管之力。
二、构建PPP项目监管体系
（一）法律法规建设
法律法规是监管机构对项目实施监管的基础和依据，也是其他监管制度建立的平台和前提。在国家层面的PPP立法中，需要规定政府审批权限、流程和管理程序，退出机制和纠纷处理机制，各地项目规模上限与政府财力比例，中长期预算机制，会计准则，信息披露、政府监管与公众参与制度等，使之具备全国统一的原则性做法和较强的法律效力，避免因中央部门或地方法规政策带来的冲突，特别是需要处理过去国家层面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招标投标法》、《政府采购法》、《会计法》、《税法》、《银行法》、《仲裁法》等未覆盖到PPP模式或与其有冲突的内容。
（二）PPP项目合同体系
在PPP模式中，项目参与方除了政府和社会资本投资方外，还包括融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等。项目参与方通过签订一系列合同来确定和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的合同体系。PPP项目合同体系包括PPP项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。项目合同是PPP模式运作中政府监管的依据和标准，在签订合同时，必须详细明确规定公司双方的权利与义务、约定产品价格和服务质量、风险分担与利益补偿、绩效考核方案等相关内容，以此约束项目参与各方的行为，使其自觉履行各自的义务，最终保证项目的顺利实施，并实现其经济和社会效益。
（三）绩效考核机制
92号文提出“通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的PPP项目不得入库”，“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的PPP项目不得入库”。财政部从2014年财金〔2014〕76号文开始一直强调政府支出责任要和绩效考核进行挂钩，92号文对绩效考核的要求的重申，及首次明确建设成本30%与绩效考核结果挂钩的红线作为PPP项目入库前置条件。PPP项目与绩效考核挂钩势必会加大部分项目的落地难度，但PPP项目质量会越来越高，越来越符合政府推广PPP模式的初心。
三、PPP项目监管趋势
近日，财政部PPP中心发出通知，财政部将监测PPP项目管理库的项目财政支出数据，并且要求地方政府对各自的PPP项目财政支出的数据进行自查。如果项目的财政支出数据缺失或与现有数据不符的，应先上传财承报告（或修改补充报告）、PPP项目合同或者绩效付费凭证等证明文件再调整数据，确保数据录入与相关证明文件相符、准确完整。这与前期54号文对示范项目提出建立中期评估和问责机制遥相呼应。这表明随着PPP项目的大批量落地，对PPP项目进行周期审查和过程监管，必将成为一种趋势。
PPP项目发展建议
一、加快完善法律环境
加快落实制定适用PPP模式的国家法律法规，对政府和社会资本在项目中的权利和义务作出明确的界定，增强社会资本的投资信心。PPP专门法律应重点解决适用范围、参与主体及方式、项目合作期限、项目交易机构、监督管理、项目流程等事项，并重点关注PPP项目用地、政府和社会资本方的权利和义务、PPP项目争议解决机制等。
在加快PPP立法进程的基础上，解决好当前与PPP相关的法律法规方面存在的不健全、不完善、有冲突的问题。通过研究和制定好《政府和社会资本合作法》，发挥好法律在我国PPP发展中的引领作用。通过对现有政策和法律中的有关冲突、矛盾和混淆问题，进行明确和界定，真正构建一个以PPP法为基础的、协调和完善的PPP法律、法规体系。
二、明晰政府角色定位
在PPP项目中，政府首先要对自身有清晰定位，应该主动改变过去在基础设施建设中的主导者角色，转而向PPP项目中的合作者、指导者、监督者过渡，最终成为服务者的角色。在这一角色转变的过程中，要充分尊重私人部门在项目中的合作地位，不能一味地去主导项目合作方向，而是要更好地去发挥与私人部门的合作、监督、指导作用，要积极与私人部门形成利益共享、风险共担的商业合作机制。政府在PPP项目中从统治与管理者角色转型为服务者，最为关键的是关注公众利益，并处理好公众利益与私人部门利益之间的关系。同时可以借鉴国外在政府部门职责分工方面的经验，设置专门、统一、高效率的PPP主管机构，并且政府部门之间合理分工。结合自身实际，在PPP立法中明确构建主次分明、各司其职、各尽其责的政府职能体系。
三、加强违规风险管控
在实际PPP模式操作中，存在很多通过“打擦边球”、“牵强附会”、“偷换概念”等形式的伪PPP项目。地方政府更多将PPP模式作为融资平台，成为地方变相举债的工具，从而将项目进行过度包装，导致大部分建设内容为非公共服务领域或纯政府付费类项目。部分PPP项目中包含一些以盈利为主的运营项目，违背了PPP项目的初衷，这类项目仍然存在着被PPP监管部门动态审查清除出库的风险，故社会资本方在投标时必须要严格审核建设内容。
此外，由于PPP模式投资回收期长、风险较大，风险管控力度的强化，可以在一定程度上增加应对风险的能力，在实施PPP模式时，建议政府与投资方构建合理的风险调整机制，合理分担项目风险，从而减少各方的风险担当，当PPP项目因为某客观原因引起投资者难以收回成本，政府可在合同约定中给予一定补偿，如投资获得较大收益时，政府可在合同约定中分享相关收益。
四、实行全过程工程咨询
PPP项目的合同周期一般在10至30年之间，包含建设期和运营期，时间跨度较大，其间充满了很多主客观变数。客观变数包含但不限于法律和政策变更、技术革命的更新换代、金融及市场模式转变、消费观念和环境需求改变、人员变动调整等等，主观变数包含不履行职责和义务以及不按合同要求履行职责和义务等等，这些主观过错、情势变更、不可抗力和意外事件，都可能对PPP产生深度的负面影响。引进全过程咨询服务，能增加风险预判和应对措施，从而为PPP提供连贯的专业技术支撑。全过程咨询，更加注重市场主体之间的资源整合和内在联系，加强了不同环节和专业的整体把控和信息共享，提升了建筑产品和运营服务的安全及质量水准。在PPP项目中实行全过程工程咨询，能够高度整合服务内容，节省投资和运营成本，减免工期延误风险，这是国家政策导向也是基建行业进步的体现。
五、建立绩效考核机制
PPP项目全生命周期包含了设计、融资、建设、运营维护等不同阶段，其项目周期至少在10年以上，有的项目甚至长达30年以上。在PPP项目中引入第三方评价机制有益于加强PPP项目绩效考核的科学性、长效性、综合性。并不断拓展PPP绩效内涵范围，将项目绩效与付费机制有机地结合在一起，才能够进一步推动PPP的可持续发展。建议绩效考核体系主要包括考核主体、考核对象、考核指标、考核方法、绩效挂钩等，并不断完善考核机制。
此次地方政府大面积叫停各类PPP项目，一方面与国际“降杠杆”、“减负债”、“防风险”的走向相契合，另一方面也反映出各地PPP项目在识别、准备、采购、执行及移交各阶段暴露出的诸多问题。
图：PPP模式
资料来源：互联网
（一）公共部门方面
第一，PPP项目运作不规范，导致PPP项目数量虽多但质量和效果落后于英国等发达国家。首先，运作程序透明度不够，很多项目没有竞标；其次，运作人员不专业，负责PPP项目的公务人员经常变动，选择咨询机构时对相关经验重视不够；再次，商务条件设计不合理；最后，项目进度安排过紧，很多该做的前期工作没有做。
第二，PPP项目竞争不充分，很多项目的竞争只是走过场。政府推广PPP的目的在于转换机制、提高效率，在准入竞争不充分甚至没有竞争的情况下，地方政府为PPP项目付出的代价超过了传统体制，造成了地方政府换届后对社会投资人违约，也使有些地区对PPP产生了怀疑，认为PPP的效率是低的。
第三，PPP模式方面法律约束缺失。结合国外运作经验分析可以看出，为了保证PPP模式具有良好的社会环境，需要支持PPP模式相关法律条款的约束。当下国内主要参考《特许经营法》等进行管理，相关条文并未全面覆盖可能存在的问题。PPP模式主要应用对象是公共基础设施，具有垄断、排他性的特点，需要政府部门及时进行干预处理，从法律政策、政府和企业的权利义务等方面进行正确引导，这是维护双方利益的重要措施。
第四，公共利益受损。政府方面在PPP模式处理中，会受传统管理方法影响进行处理，可能出现评估失误、专业性差、决策错误等状况，甚至会因为腐败等状况导致国有资产流失。此外，政府、企业合作中，可能会发生企业经济损失、政府财政亏损等状况。其主要原因在于当下国有市场体制尚未完善，部分官员借助政府权力谋取私利。PPP模式下政府方更注重财政、投资方面的管理，导致责任缺失、危害公共利益。
第五，PPP价格形成机制问题。当下国内PPP模式仍处于摸索期间，运营中影响因素较多，导致价格机制问题严重。公共事业方面，基础设施、服务项目具有非竞争、垄断、排他的特点。如果仅依靠市场机制无法建立良好的价格机制，需要从市场、价格出发进行管理。政府方在进行企业选择和合作期间，一般并未进行公开招标作业，也不会形成清晰的标底，需要借助社会资本进行分析和计算后方可定价，这一价格是少数企业的价格，无法代替整个行业动态。
第六，政府方监管不严。国内经济发展仍处于过渡期，存在市场准入不足的问题，导致公共设施项目相关的社会资本存在局面混乱、数量纷杂的状况。由于政府方监管不足，导致腐败、服务监管不当、乱收费等问题频发，最终社会大众利益受损状况严重。此外，政府方对某些公共区域的监管过度，部分人员职权使用混乱，造成经济成本增加、政府和企业的监管界限模糊等问题。
（二）社会资本方面
第一，政府违约问题。对于城市基础设施的建设而言，一般项目投资量大、利润低、周期长，对于企业方而言，需要依赖政府财政支持方可获得最终利益，为此，一旦政府方发生违约等状况，将会导致企业陷入窘境，经济损失严重，尤其是中小型企业方面，很容易发生资金链断裂的问题。受中国产期以来官本理念的影响，政府一般处于绝对领导地位。PPP模式下可以及时吸收社会资本，但政府方仍占有主导地位，企业方处于弱势角色，一般不能自主实现经营权利的管理和控制。对于某些重大项目，政府方会强调企业的责任、义务，但是并不考虑企业方利益，这一状况严重违背了市场经济发展的一般规律。这种借助政治手段替代经济合同的运作模式，严重违背了市场经济规律。
第二，市场准入问题。考虑到国内基本国情，长期以来，政府在基础设施建设方面占主导地位，城市水利、道路等需要依靠政府完成投资建设，企业方进入门槛高。如轨道交通行业，社会企业具有规模小、融资能力一般、经验匮乏的特点，仅依靠市场机制是无法进入该行业的。在城市基础设施方面，应用PPP模式可及时推进城市基础设施方面的建设优化，这对企业方步入基础设施建设领域具有极大帮助，但是满足要求的企业必须具有信誉度高的特点，一般与政府方具有成功合作案例，社会基础设施建设行业方面的准入要求还是存在与大家潜意识中。
第三，审批流程繁琐度高。PPP项目执行中，一般需要考虑审批环节的繁琐性，该过程涉及到多个政府机构，投资企业需要及时与政府方相关部门进行交流和谈判作业。但是当下国内政府机构存在办事效率低、不确定因素多的状况，降低了审批效率。此外，不同地区、不同政府人员对项目审批认知不同，为了保证企业方面获得PPP项目资质，企业人员需要耗费更多精力，整个项目的运作效率大打折扣，无法完全实现高速高效的要求。
第四，中介组织未能发挥应有作用。当前，PPP咨询机构良莠不齐，部分机构或从业人员缺乏服务意识、专业意识和合规意识，存在个别咨询机构咨询能力不足、恶意低价抢标、规避政策要求、照抄照搬文本等现象。
此外，PPP项目多集中在经济较发达省份，欠发达地区PPP项目难以吸引社会资本，主要存在以下原因。一是PPP项目收益不具有吸引力。一般经营收益较为可观的项目，政府不倾向引入社会资本，而提出的PPP项目多是公益性质较强、持续时间较长、收益性较低的项目，其投资收益率不足以吸引社会资本进入。二是PPP项目期限长，政策性风险大。一般PPP项目期限都在10年以上，相对短期项目面临的风险较多。三是风险分担机制不健全。受政策、经验和人才等因素制约，政府提出的风险分担规定不详细、不明确，导致了政府与社会资本的责任分担不清晰，不利于激发社会资本参与的积极性。四是社会资本的资金实力、组织资金的能力及与政府天然联系等方面直接影响项目是否能成功落地。
PPP项目监管仍然缺失
一、PPP项目存在监管问题
纵观我国PPP项目监管现状，尚存在一些共性问题：
1、重前期轻后期。目前地方政府普遍比较重视PPP项目识别、准备和采购阶段，而对项目建设、运营以及移交的监管没有周全的考虑；也有些地方政府受长期以来形成的“重建设轻运营”思路的影响，忽视对项目运营的监管。
2、监管部门分散，职责不清。由于PPP项目和传统政府投资项目在监管上是并行交叉的，PPP项目监管分散在财政、发改、规划、国土、环保、住建、审计、监察等多个行政部门，当对某一事项监管适用不同的监管依据时，就可能导致多头管理。另外，很多地方政府倾向性认为进入项目执行阶段之后，项目监管完全是项目实施机构的责任，就可能导致政府监管角色缺失。
3、监管能力不足。对很多地方政府来说，PPP项目还是一个新鲜事物，缺乏专业的人才及项目实施经验，项目前期往往可以借助中介机构的力量实现有效监管，但是项目运营维护期的监管，往往是有监管之心，而无监管之力。
二、构建PPP项目监管体系
（一）法律法规建设
法律法规是监管机构对项目实施监管的基础和依据，也是其他监管制度建立的平台和前提。在国家层面的PPP立法中，需要规定政府审批权限、流程和管理程序，退出机制和纠纷处理机制，各地项目规模上限与政府财力比例，中长期预算机制，会计准则，信息披露、政府监管与公众参与制度等，使之具备全国统一的原则性做法和较强的法律效力，避免因中央部门或地方法规政策带来的冲突，特别是需要处理过去国家层面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招标投标法》、《政府采购法》、《会计法》、《税法》、《银行法》、《仲裁法》等未覆盖到PPP模式或与其有冲突的内容。
（二）PPP项目合同体系
在PPP模式中，项目参与方除了政府和社会资本投资方外，还包括融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等。项目参与方通过签订一系列合同来确定和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的合同体系。PPP项目合同体系包括PPP项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。项目合同是PPP模式运作中政府监管的依据和标准，在签订合同时，必须详细明确规定公司双方的权利与义务、约定产品价格和服务质量、风险分担与利益补偿、绩效考核方案等相关内容，以此约束项目参与各方的行为，使其自觉履行各自的义务，最终保证项目的顺利实施，并实现其经济和社会效益。
（三）绩效考核机制
92号文提出“通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的PPP项目不得入库”，“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的PPP项目不得入库”。财政部从2014年财金〔2014〕76号文开始一直强调政府支出责任要和绩效考核进行挂钩，92号文对绩效考核的要求的重申，及首次明确建设成本30%与绩效考核结果挂钩的红线作为PPP项目入库前置条件。PPP项目与绩效考核挂钩势必会加大部分项目的落地难度，但PPP项目质量会越来越高，越来越符合政府推广PPP模式的初心。
三、PPP项目监管趋势
近日，财政部PPP中心发出通知，财政部将监测PPP项目管理库的项目财政支出数据，并且要求地方政府对各自的PPP项目财政支出的数据进行自查。如果项目的财政支出数据缺失或与现有数据不符的，应先上传财承报告（或修改补充报告）、PPP项目合同或者绩效付费凭证等证明文件再调整数据，确保数据录入与相关证明文件相符、准确完整。这与前期54号文对示范项目提出建立中期评估和问责机制遥相呼应。这表明随着PPP项目的大批量落地，对PPP项目进行周期审查和过程监管，必将成为一种趋势。
PPP项目发展建议
一、加快完善法律环境
加快落实制定适用PPP模式的国家法律法规，对政府和社会资本在项目中的权利和义务作出明确的界定，增强社会资本的投资信心。PPP专门法律应重点解决适用范围、参与主体及方式、项目合作期限、项目交易机构、监督管理、项目流程等事项，并重点关注PPP项目用地、政府和社会资本方的权利和义务、PPP项目争议解决机制等。
在加快PPP立法进程的基础上，解决好当前与PPP相关的法律法规方面存在的不健全、不完善、有冲突的问题。通过研究和制定好《政府和社会资本合作法》，发挥好法律在我国PPP发展中的引领作用。通过对现有政策和法律中的有关冲突、矛盾和混淆问题，进行明确和界定，真正构建一个以PPP法为基础的、协调和完善的PPP法律、法规体系。
二、明晰政府角色定位
在PPP项目中，政府首先要对自身有清晰定位，应该主动改变过去在基础设施建设中的主导者角色，转而向PPP项目中的合作者、指导者、监督者过渡，最终成为服务者的角色。在这一角色转变的过程中，要充分尊重私人部门在项目中的合作地位，不能一味地去主导项目合作方向，而是要更好地去发挥与私人部门的合作、监督、指导作用，要积极与私人部门形成利益共享、风险共担的商业合作机制。政府在PPP项目中从统治与管理者角色转型为服务者，最为关键的是关注公众利益，并处理好公众利益与私人部门利益之间的关系。同时可以借鉴国外在政府部门职责分工方面的经验，设置专门、统一、高效率的PPP主管机构，并且政府部门之间合理分工。结合自身实际，在PPP立法中明确构建主次分明、各司其职、各尽其责的政府职能体系。
三、加强违规风险管控
在实际PPP模式操作中，存在很多通过“打擦边球”、“牵强附会”、“偷换概念”等形式的伪PPP项目。地方政府更多将PPP模式作为融资平台，成为地方变相举债的工具，从而将项目进行过度包装，导致大部分建设内容为非公共服务领域或纯政府付费类项目。部分PPP项目中包含一些以盈利为主的运营项目，违背了PPP项目的初衷，这类项目仍然存在着被PPP监管部门动态审查清除出库的风险，故社会资本方在投标时必须要严格审核建设内容。
此外，由于PPP模式投资回收期长、风险较大，风险管控力度的强化，可以在一定程度上增加应对风险的能力，在实施PPP模式时，建议政府与投资方构建合理的风险调整机制，合理分担项目风险，从而减少各方的风险担当，当PPP项目因为某客观原因引起投资者难以收回成本，政府可在合同约定中给予一定补偿，如投资获得较大收益时，政府可在合同约定中分享相关收益。
四、实行全过程工程咨询
PPP项目的合同周期一般在10至30年之间，包含建设期和运营期，时间跨度较大，其间充满了很多主客观变数。客观变数包含但不限于法律和政策变更、技术革命的更新换代、金融及市场模式转变、消费观念和环境需求改变、人员变动调整等等，主观变数包含不履行职责和义务以及不按合同要求履行职责和义务等等，这些主观过错、情势变更、不可抗力和意外事件，都可能对PPP产生深度的负面影响。引进全过程咨询服务，能增加风险预判和应对措施，从而为PPP提供连贯的专业技术支撑。全过程咨询，更加注重市场主体之间的资源整合和内在联系，加强了不同环节和专业的整体把控和信息共享，提升了建筑产品和运营服务的安全及质量水准。在PPP项目中实行全过程工程咨询，能够高度整合服务内容，节省投资和运营成本，减免工期延误风险，这是国家政策导向也是基建行业进步的体现。
五、建立绩效考核机制
PPP项目全生命周期包含了设计、融资、建设、运营维护等不同阶段，其项目周期至少在10年以上，有的项目甚至长达30年以上。在PPP项目中引入第三方评价机制有益于加强PPP项目绩效考核的科学性、长效性、综合性。并不断拓展PPP绩效内涵范围，将项目绩效与付费机制有机地结合在一起，才能够进一步推动PPP的可持续发展。建议绩效考核体系主要包括考核主体、考核对象、考核指标、考核方法、绩效挂钩等，并不断完善考核机制。
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