参考观研天下发布《2018年中国PPP市场分析报告-产业运营态势与发展前景预测》
PPP模式基本概述
一、PPP模式定义
PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。狭义的PPP是指政府与私人部门组成特殊目的机构SPV(Special Purpose Vehicle)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。
（一）PPP模式适用范围
PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，通常这类项目规模较大、需求较稳定、长期合同关系较清楚，如燃气、供水、供电、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。社会资本通过参与，对服务收费或者向用户收费，获得10年以上甚至更长时间的收益。
（二）PPP模式运作方式
PPP模式的一个典型做法是政府与私人部门共同组成SPV（特殊目的机构），针对待定项目或资产，与政府签订特许经营合同，并由SPV负责项目设计、融资、建设、经营、待特许经营期满后，SPV终结并将项目移交给政府。
（三）PPP模式的优势
1.提高工程效率
公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。
2.有利于减轻财政负担
政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。
3.促进投资主体多元化
利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。
4.有利于优势发挥
政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。
5.风险分配合理
与BOT等模式不同，PPP在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。
6.应用范围广泛
该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。
二、PPP模式起源
PPP起源于英国，早在1990年之前，英国政府就积极采用通过外包、公私合资和伙伴关系等方式吸引民间私人资本参与公共基础设施的建设，具体形式较多地表现为公路建设、铁路建设的融资。随后PPP的融资职能逐渐发展并覆盖大多数公共产品或服务领域，应用PPP模式最成功的领域顺次是：公路、医院、学校、政府建筑、废物处理、铁路、水处理、能源等。公路最为成功，相关定价模式和流程都较为成熟。医院、学校、政府建筑等PPP绩效记录则良好。但当时的政策要求必须证明该项目在民间资本参与模式下的成本和效益要优于传统政府自办的模式，这或多或少为政府推行民间私人资本参与公共基础设施的建设带来障碍。
PPP模式已在英国发展了20余年，总体来看，取得了相当满意的成绩。首先，在扩大利用社会民间资本、提高基础设施和公共服务方面，英国财政部认为绝大多数的PPP项目能够满足成本预算以及工期时限的要求，甚至有些项目出现了工期提前以及实际成本低于预算的情况，并且认为PPP项目的运营绩效要由于预期。同样，英国国家审计署也宣称，PPP模式已成为英国中央和地方政府采购基础设施的主导方法。其次，在完善英国现代化政府采购和治理机制方面，PPP模式促进了英国政府现代化治理的进程，其在实践中形成的理念、机制和方法影响了英国的政府采购方式，长期预算规划制度也被引入英国财政体系。除了英国之外，澳大利亚、加拿大、美国、日本、法国这些发达国家PPP的发展也非常成熟。在这些国家中，有些还会把监狱、警察局的建设都采用PPP模式进行。PPP模式从国际上的发展来看，其使用领域从道路、桥梁、港口等经济基础设施到学校、住房等社会基础设施，项目业态从道路、住房等硬态设施的建设到职业培训、社区服务的软态设施的建设。
我国PPP模式发展现状
一、中国PPP模式的发展阶段
不论是从时间维度，还是从发展思路来看，PPP模式在中国的发展阶段均可分为以下四个阶段。
（一）1995年至2002年——探索试点阶段
中国实行改革开放以后，急需吸引和利用外资推动经济建设。外商直接投资（FDI）成为中国基础设施建设的重要资金来源，为BOT（Build-Operate-Transfer）模式的引入创造了条件。1992年，十四大提出建立社会主义市场经济体制，开始投融资体制改革。1994年国家主管部门选择五个BOT项目作为试点包括了水厂、电厂、高速公路等项目，PPP模式被世行及亚行作为一种新兴的项目融资方式引入中国，与中国政府当时对外商投资的急切需求不谋而合。从1995年开始，在国家计委的主导之下，广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂、北京市第十水厂等几个BOT试点项目相继开展。这些项目虽然不是PPP模式与中国的第一次亲密接触，而且未竟全功，但因其规格之高、规模之大、影响之广而在中国式PPP发展史上留下了浓墨重彩的一笔。
尽管如此，以吸引外商投资为主要目的的项目操作理念，从项目启动伊始，即已注定其所借用的PPP外衣难免会在中国遇到水土不服的困境。而摸着石头过河的心态，也在很大程度上决定了与此相关的顶层设计难以推动及完成。事实上，国家计委一度启动的BOT立法工作就因种种原因而最终陷于停顿。若干试点项目无论成功与否，也没能真正起到由点及面的示范效应。PPP模式在中国的第一轮发展浪潮，在几个相关部委的几份相关文件出台之后，基本归于平息。
2002年，十六大进一步强调市场机制，随后作为基础设施建设行业主管部门的住建部陆续出台了促进和规范PPP应用的相关文件，鼓励国内外投资者以特许经营等方式投资污水处理、供水、供热、公共交通等公共事业。在国家强有力的推动下，PPP在各地开始兴起。合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目即为这一阶段涌现出来的早期经典案例。在王小郢项目的运作过程当中，项目相关各方，包括中介咨询机构，对我国PPP的规范化、专业化及本土化进行了非常有益的尝试，形成了相对成熟的项目结构及协议文本，为PPP进入下一个发展阶段奠定了良好基础。
（二）2003年至2008年——快速发展阶段
2000年，原建设部正式发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城［2002］272号），通过政策提高私人部门的参与积极性，鼓励社会资本、外国资本等多元资本参与到市政公用设施建设中。2004年，建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（126号令），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。各级地方政府也纷纷以126号令为模板，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范各自行政辖区范围以内的特许经营项目开发。自此，中国式PPP进入第二轮发展浪潮。
这些政策推动了PPP模式在市政公用设施建设领域的推进。此外，高速公路、地铁、体育场馆等项目的建设当中，也开始有了社会资本的参与。例如，北京地铁四号线、国家体育场等代表性项目都是在此期间建立起来的。计划发展部门不再是PPP模式应用的唯一牵头方或主导方，包括建设、交通、环保、国资等行业主管部门，以及地方政府在内的各路人马纷纷披挂上阵。中国的PPP项目虽然不再一味偏爱境外资本，但其单一的筹资导向并无实质性转变。公私双方之间，前者甩包袱，后者占市场的心态在很多项目里都表现得十分明显。公共产品或服务的交付效率、风险管控、社会及经济效益这些PPP模式的重要内核，反而失去了自己应有的位置。也正因如此，PPP的发展在这一阶段的中后期遭遇反复，大量低价或非理性竞标，乃至于国（资）进民（资）退的现象层出不穷。
2008年的金融危机影响了世界金融格局，也极大的影响了中国PPP的发展进程，为了应对危机，中国政府推出了4万亿人民币的投资计划。由政府引导的巨额财政资金和信贷资金投入基础设施领域，PPP项目受到了巨大冲击。很多前期阶段的PPP项目直接退出了PPP模式，转为政府投资，对私人资本产生了严重的挤出效应。
（三）2009年至2017年——规范调整阶段
由于受到全球金融危机影响，我国政府开始推行积极的财政政策和刺激经济增长的计划，在该计划下，各类公共基础设施建设的投资由政府主导，各种融资平台开始被政府进行充分利用，解决了政府无法以市场主体身份参与投资的问题。全国各地的许多投融资平台公司承担了城市基础设施建设的投融资职能，主要采用了BT模式、政府委托代建等方式进行运作。因此，这也使得社会资本在相关领域的参与度有一定程度的下降，PPP模式还处于调整阶段。
2013年国务院连续发布了多项促进和鼓励社会资本参与公用事业投资的政策文件，并对一些有碍公平竞争的政策法规进行了清理。2014年3月，财政部副部长王保安在政府和社会资本合作（PPP）培训班上发表讲话，对推广PPP模式的原因、任务和方式予以系统阐述，并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立。相比于财政部的令箭频发，同年，发改委也一口气推出了80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，范围涉及传统基础设施、信息基础设施、清洁能源、油气、煤化工、石化产业，且项目模式不局限于特许经营。最为引人注目的，则莫过于特许经营立法工作的重新启动。因此，2014年也被视为PPP模式在中国的发展元年。2016年，发改委、证监会联合发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》，要求请各省级发展改革委于2017年2月17日前，推荐1-3个首批拟进行证券化融资的传统基础设施领域PPP项目，报送发改委。发改委将从中选取符合条件的PPP项目，加强支持辅导，力争尽快发行PPP项目证券化产品，并及时总结经验、交流推广。
（四）2017年至今——严格控制阶段
在PPP项目大力推广的过程中，也暴露出一些问题，如重建设轻运营、PPP使用范围泛化、地方政府变相举债融资、政府行为影响民间资本权益、项目收益差等。PPP项目中社会资本方近七成来自中央企业和国有企业。项目投资金额大、回报期长、部分项目操作不规范、大量资产负债表外运行等比比皆是，加大了央企财务风险。另外一些借PPP模式变相融资的现象，既会影响PPP规范推广，也可能加大地方政府债务风险。
2017年5月以来，针对PPP模式所存在的问题，财政部等部委发布了一系列监管文件加强PPP项目的规范性针。六部委联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（50号文），严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（62号文）希望通过发行土地储备与项债券，建立与项债券与项目资产、收益对应的制度来防范与项债务风险。针对PPP使用范围泛化、营运内容淡化等问题，《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（87号文）指出禁止政府以购买服务名义发相举债融资的行为；《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（92号文）对于存量PPP项目以及新增PPP项目进行了严格的规范。针对PPP出现的“国进民退”现象，《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（192号文）规范了央企参与PPP项目的规模与范畴。
2017年11月16日，财政部发布的92号文要求，集中清理已入库项目，对具有“未按规定开展‘两个论证’、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开”等情形的项目应予以清退。目前，据第三方机构统计，自92号文发布至2018年4月1日，管理库清库项目合计609个，涉及投资额6114.39亿元；储备清单清库项目总数1798个，涉及总投资额1.78万亿元。此次清退项目主要有以下几类：一是应该由政府靠预算来做的公益性、收益率很低的项目；二是项目与土地整理、商业地产关联较大；三是与当地财政情况有关，比如财政情况较差；四是项目具体运作上不合规。
整体而言，PPP项目清退规模较大，但各地清退情况不一。具体来看，包括新疆准东经济开发区叫停了2016年、2017年政府投资类所有未开工及续建项目；随后，新疆多地的PPP类项目也被证实已经暂停，暂停的项目几乎都是政府付费类项目。除了新疆，湖南也下发了“建议退库”类项目的通知，预计退库项目将在八成左右。同时还要求“建议整改”类项目要结合项目问题给出整改方案、整改进度和预计整改完成时间。此外，湖北等省份的退库项目则在20%左右；江苏已经停止无收益性质的增量PPP项目等。
自92号文出台以来，PPP行业普遍遇冷，融资也频频受限。银行作为主要资金来源方之一，参与PPP项目热情明显降低，不少银行已经暂停PPP项目。随着项目出库清理进入尾声，资本对行业的观望也已逐渐清晰。随着PPP项目清理结束，近两个月来，国内PPP项目投资开始回归正常轨道，迎来新一轮投资增长，多地相继出台新政策推进PPP项目发展。日前，安徽、江苏、陕西、河南等地接连出台了新一轮促进PPP项目发展的政策，重点推进PPP项目的规范管理，并为民间投资参与PPP项目提供更大的便利。
图：PPP模式
资料来源：互联网
PPP模式基本概述
一、PPP模式定义
PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。狭义的PPP是指政府与私人部门组成特殊目的机构SPV(Special Purpose Vehicle)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。
（一）PPP模式适用范围
PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，通常这类项目规模较大、需求较稳定、长期合同关系较清楚，如燃气、供水、供电、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。社会资本通过参与，对服务收费或者向用户收费，获得10年以上甚至更长时间的收益。
（二）PPP模式运作方式
PPP模式的一个典型做法是政府与私人部门共同组成SPV（特殊目的机构），针对待定项目或资产，与政府签订特许经营合同，并由SPV负责项目设计、融资、建设、经营、待特许经营期满后，SPV终结并将项目移交给政府。
（三）PPP模式的优势
1.提高工程效率
公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。
2.有利于减轻财政负担
政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。
3.促进投资主体多元化
利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。
4.有利于优势发挥
政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。
5.风险分配合理
与BOT等模式不同，PPP在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。
6.应用范围广泛
该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。
二、PPP模式起源
PPP起源于英国，早在1990年之前，英国政府就积极采用通过外包、公私合资和伙伴关系等方式吸引民间私人资本参与公共基础设施的建设，具体形式较多地表现为公路建设、铁路建设的融资。随后PPP的融资职能逐渐发展并覆盖大多数公共产品或服务领域，应用PPP模式最成功的领域顺次是：公路、医院、学校、政府建筑、废物处理、铁路、水处理、能源等。公路最为成功，相关定价模式和流程都较为成熟。医院、学校、政府建筑等PPP绩效记录则良好。但当时的政策要求必须证明该项目在民间资本参与模式下的成本和效益要优于传统政府自办的模式，这或多或少为政府推行民间私人资本参与公共基础设施的建设带来障碍。
PPP模式已在英国发展了20余年，总体来看，取得了相当满意的成绩。首先，在扩大利用社会民间资本、提高基础设施和公共服务方面，英国财政部认为绝大多数的PPP项目能够满足成本预算以及工期时限的要求，甚至有些项目出现了工期提前以及实际成本低于预算的情况，并且认为PPP项目的运营绩效要由于预期。同样，英国国家审计署也宣称，PPP模式已成为英国中央和地方政府采购基础设施的主导方法。其次，在完善英国现代化政府采购和治理机制方面，PPP模式促进了英国政府现代化治理的进程，其在实践中形成的理念、机制和方法影响了英国的政府采购方式，长期预算规划制度也被引入英国财政体系。除了英国之外，澳大利亚、加拿大、美国、日本、法国这些发达国家PPP的发展也非常成熟。在这些国家中，有些还会把监狱、警察局的建设都采用PPP模式进行。PPP模式从国际上的发展来看，其使用领域从道路、桥梁、港口等经济基础设施到学校、住房等社会基础设施，项目业态从道路、住房等硬态设施的建设到职业培训、社区服务的软态设施的建设。
我国PPP模式发展现状
一、中国PPP模式的发展阶段
不论是从时间维度，还是从发展思路来看，PPP模式在中国的发展阶段均可分为以下四个阶段。
（一）1995年至2002年——探索试点阶段
中国实行改革开放以后，急需吸引和利用外资推动经济建设。外商直接投资（FDI）成为中国基础设施建设的重要资金来源，为BOT（Build-Operate-Transfer）模式的引入创造了条件。1992年，十四大提出建立社会主义市场经济体制，开始投融资体制改革。1994年国家主管部门选择五个BOT项目作为试点包括了水厂、电厂、高速公路等项目，PPP模式被世行及亚行作为一种新兴的项目融资方式引入中国，与中国政府当时对外商投资的急切需求不谋而合。从1995年开始，在国家计委的主导之下，广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂、北京市第十水厂等几个BOT试点项目相继开展。这些项目虽然不是PPP模式与中国的第一次亲密接触，而且未竟全功，但因其规格之高、规模之大、影响之广而在中国式PPP发展史上留下了浓墨重彩的一笔。
尽管如此，以吸引外商投资为主要目的的项目操作理念，从项目启动伊始，即已注定其所借用的PPP外衣难免会在中国遇到水土不服的困境。而摸着石头过河的心态，也在很大程度上决定了与此相关的顶层设计难以推动及完成。事实上，国家计委一度启动的BOT立法工作就因种种原因而最终陷于停顿。若干试点项目无论成功与否，也没能真正起到由点及面的示范效应。PPP模式在中国的第一轮发展浪潮，在几个相关部委的几份相关文件出台之后，基本归于平息。
2002年，十六大进一步强调市场机制，随后作为基础设施建设行业主管部门的住建部陆续出台了促进和规范PPP应用的相关文件，鼓励国内外投资者以特许经营等方式投资污水处理、供水、供热、公共交通等公共事业。在国家强有力的推动下，PPP在各地开始兴起。合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目即为这一阶段涌现出来的早期经典案例。在王小郢项目的运作过程当中，项目相关各方，包括中介咨询机构，对我国PPP的规范化、专业化及本土化进行了非常有益的尝试，形成了相对成熟的项目结构及协议文本，为PPP进入下一个发展阶段奠定了良好基础。
（二）2003年至2008年——快速发展阶段
2000年，原建设部正式发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城［2002］272号），通过政策提高私人部门的参与积极性，鼓励社会资本、外国资本等多元资本参与到市政公用设施建设中。2004年，建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（126号令），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。各级地方政府也纷纷以126号令为模板，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范各自行政辖区范围以内的特许经营项目开发。自此，中国式PPP进入第二轮发展浪潮。
这些政策推动了PPP模式在市政公用设施建设领域的推进。此外，高速公路、地铁、体育场馆等项目的建设当中，也开始有了社会资本的参与。例如，北京地铁四号线、国家体育场等代表性项目都是在此期间建立起来的。计划发展部门不再是PPP模式应用的唯一牵头方或主导方，包括建设、交通、环保、国资等行业主管部门，以及地方政府在内的各路人马纷纷披挂上阵。中国的PPP项目虽然不再一味偏爱境外资本，但其单一的筹资导向并无实质性转变。公私双方之间，前者甩包袱，后者占市场的心态在很多项目里都表现得十分明显。公共产品或服务的交付效率、风险管控、社会及经济效益这些PPP模式的重要内核，反而失去了自己应有的位置。也正因如此，PPP的发展在这一阶段的中后期遭遇反复，大量低价或非理性竞标，乃至于国（资）进民（资）退的现象层出不穷。
2008年的金融危机影响了世界金融格局，也极大的影响了中国PPP的发展进程，为了应对危机，中国政府推出了4万亿人民币的投资计划。由政府引导的巨额财政资金和信贷资金投入基础设施领域，PPP项目受到了巨大冲击。很多前期阶段的PPP项目直接退出了PPP模式，转为政府投资，对私人资本产生了严重的挤出效应。
（三）2009年至2017年——规范调整阶段
由于受到全球金融危机影响，我国政府开始推行积极的财政政策和刺激经济增长的计划，在该计划下，各类公共基础设施建设的投资由政府主导，各种融资平台开始被政府进行充分利用，解决了政府无法以市场主体身份参与投资的问题。全国各地的许多投融资平台公司承担了城市基础设施建设的投融资职能，主要采用了BT模式、政府委托代建等方式进行运作。因此，这也使得社会资本在相关领域的参与度有一定程度的下降，PPP模式还处于调整阶段。
2013年国务院连续发布了多项促进和鼓励社会资本参与公用事业投资的政策文件，并对一些有碍公平竞争的政策法规进行了清理。2014年3月，财政部副部长王保安在政府和社会资本合作（PPP）培训班上发表讲话，对推广PPP模式的原因、任务和方式予以系统阐述，并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立。相比于财政部的令箭频发，同年，发改委也一口气推出了80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，范围涉及传统基础设施、信息基础设施、清洁能源、油气、煤化工、石化产业，且项目模式不局限于特许经营。最为引人注目的，则莫过于特许经营立法工作的重新启动。因此，2014年也被视为PPP模式在中国的发展元年。2016年，发改委、证监会联合发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》，要求请各省级发展改革委于2017年2月17日前，推荐1-3个首批拟进行证券化融资的传统基础设施领域PPP项目，报送发改委。发改委将从中选取符合条件的PPP项目，加强支持辅导，力争尽快发行PPP项目证券化产品，并及时总结经验、交流推广。
（四）2017年至今——严格控制阶段
在PPP项目大力推广的过程中，也暴露出一些问题，如重建设轻运营、PPP使用范围泛化、地方政府变相举债融资、政府行为影响民间资本权益、项目收益差等。PPP项目中社会资本方近七成来自中央企业和国有企业。项目投资金额大、回报期长、部分项目操作不规范、大量资产负债表外运行等比比皆是，加大了央企财务风险。另外一些借PPP模式变相融资的现象，既会影响PPP规范推广，也可能加大地方政府债务风险。
2017年5月以来，针对PPP模式所存在的问题，财政部等部委发布了一系列监管文件加强PPP项目的规范性针。六部委联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（50号文），严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（62号文）希望通过发行土地储备与项债券，建立与项债券与项目资产、收益对应的制度来防范与项债务风险。针对PPP使用范围泛化、营运内容淡化等问题，《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（87号文）指出禁止政府以购买服务名义发相举债融资的行为；《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（92号文）对于存量PPP项目以及新增PPP项目进行了严格的规范。针对PPP出现的“国进民退”现象，《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（192号文）规范了央企参与PPP项目的规模与范畴。
2017年11月16日，财政部发布的92号文要求，集中清理已入库项目，对具有“未按规定开展‘两个论证’、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开”等情形的项目应予以清退。目前，据第三方机构统计，自92号文发布至2018年4月1日，管理库清库项目合计609个，涉及投资额6114.39亿元；储备清单清库项目总数1798个，涉及总投资额1.78万亿元。此次清退项目主要有以下几类：一是应该由政府靠预算来做的公益性、收益率很低的项目；二是项目与土地整理、商业地产关联较大；三是与当地财政情况有关，比如财政情况较差；四是项目具体运作上不合规。
整体而言，PPP项目清退规模较大，但各地清退情况不一。具体来看，包括新疆准东经济开发区叫停了2016年、2017年政府投资类所有未开工及续建项目；随后，新疆多地的PPP类项目也被证实已经暂停，暂停的项目几乎都是政府付费类项目。除了新疆，湖南也下发了“建议退库”类项目的通知，预计退库项目将在八成左右。同时还要求“建议整改”类项目要结合项目问题给出整改方案、整改进度和预计整改完成时间。此外，湖北等省份的退库项目则在20%左右；江苏已经停止无收益性质的增量PPP项目等。
自92号文出台以来，PPP行业普遍遇冷，融资也频频受限。银行作为主要资金来源方之一，参与PPP项目热情明显降低，不少银行已经暂停PPP项目。随着项目出库清理进入尾声，资本对行业的观望也已逐渐清晰。随着PPP项目清理结束，近两个月来，国内PPP项目投资开始回归正常轨道，迎来新一轮投资增长，多地相继出台新政策推进PPP项目发展。日前，安徽、江苏、陕西、河南等地接连出台了新一轮促进PPP项目发展的政策，重点推进PPP项目的规范管理，并为民间投资参与PPP项目提供更大的便利。
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