我国水电开发的背景

内容提要：水电是我国能源的重要组成部分，在能源平衡和能源工业的可持续发展中占有重要的战略地位。本研究报告将在相关机构研究成果的基础上，运用定性和定量相结合的方法，从宏观角度对我国水电建设投融资的发展现状、存在问题和未来趋势进行分析与预测，指出未来水电建设投融资发展需要解决的重大问题以及解决这些问题的对策思路，为宏观部门的战略规划、投资决策和政策制定提出参考意见，以促进我国水电事业更好更快地发展。 　　本研究报告从两条主线对我国水电投融资状况进行研究分析，第一条主线是在评述水电开发背景(资源总量、分布结构、建设成就等)的基础上提出未来水电事业的发展战略(目标、布局、结构等)；第二条主线是在对水电投融资形势(规模、渠道等)回顾的基础上指出目前存在的问题和不足。最后，研究报告结合国家能源规划对水电未来投融资趋势进行了展望和预测，并给出了适当的对策和建议。本研究报告面向“十一五”及2020年的主要研究结论如下： 　　1.我国已经成为世界水电装机第一大国。我国水力资源理论蕴藏量、技术可开发量和经济可开发量均居世界首位。水电开发已经有百年历史。新中国成立以来，经过四个阶段的发展，我国水电装机容量已经突破1亿千瓦，成为世界水电第一大国。 　　2.从水电大国迈向水电强国的历史性跨越。从中国水电百年历史到国际水电开发的“门槛”来看，今后20—30年是我国水电开发的黄金时期即加速发展期，要实现由水电大国到水电强国的转变，就要完成三大战略目标，即水电开发规模(水电装机与资源开发程度)迈上三个台阶；完成以西部水电为开发重点的空间布局；形成大中小水电合理搭配的产业结构。 　　3.未来水电开发建设的投融资规模巨大。未来水电开发投融资将高速增长。我国重大水电规划项目众多，新增装机容量庞大，投资需求扩张空间大。同时，水电行业效益良好，盈利能力和发展能力均领先市场，内部融资基础雄厚，外部融资潜力巨大。预计水电建设资金来源结构将有明显改善，贷款融资比重将下降，直接融资的比重上升。 　　4.未来水电投融资需要解决的重大问题。要处理好六个方面重大问题：(1)水电投资开发模式选择的问题；(2)水电融资结构的优化组合问题；(3)打破行政垄断壁垒，开放投资市场的问题；(4)优化投资环境，保障水电企业投资效益的问题；(5)水电投资利益的平衡问题；(6)有效竞争的投资开发秩序问题。 　　5.未来水电投资开发的对策思路。(1)建立充满生机活力的水电投资管理体制；(2)着手考虑青藏高原的水电开发问题；(3)引进战略投资者以缓解资本金不足；(4)集中力量保障水电集约化开发；(5)调整与优化建设资金债务结构；(6)进一步拓宽融资方式与渠道；(7)建立促进水电投资扩张的引导与激励机制；(8)形成“多家抬”的投资分摊合作机制。 　　一、我国水电开发的背景 　　电力行业是国民经济的基础产业，电力已成为经济发展和人民生活不可缺少的生产与生活资料。而水电资源作为可再生清洁能源，是我国能源的重要组成部分，在能源平衡和能源工业的可持续发展中占有重要地位。从新中国成立至今，我国水电建设历经坎坷曲折，从小到大、从弱到强不断发展壮大，在规模上发生了天翻地覆的变化，整体实力更是今非昔比。现在回顾水电建设事业取得的巨大成就，总结水电建设改革和发展的成功经验，分析判断水电建设发展形势，明确今后一段时期的水电建设发展工作任务，对于进一步深化水电建设改革，促进水电事业更大发展具有特别重大的意义。 　　(一)我国水力资源总量居世界首位。 　　据国家发展和改革委员会2005年11月发布的最新《全国水力资源复查初步成果》，我国水力资源理论蕴藏量、技术可开发量、经济可开发量及已建和在建开发量均居世界首位。 　　我国水能资源蕴藏量世界第一。尽管我国国土面积小于俄罗斯和加拿大，年径流总量又小于巴西、俄罗斯、加拿大和美国，但由于我国地形高差悬殊，河流落差巨大，使得我国水能蕴藏量超过这些国家而居世界首位。根据2005年复查数据，我国大陆水力资源理论蕴藏量在1万千瓦及以上的河流共3886条，水力资源理论蕴藏量为60829亿千瓦时／年，平均功率为69440万千瓦。 　　可开发的水能资源世界第一。除已建、在建的水电站以外，对于尚未开发的水能资源，按照其勘测设计工作的深度分为四类：第一类资源是指地质勘测、工程设计做得比较多，已达到选坝址阶段或初步设计阶段；第二类资源是指已进行了一定的地质勘测和规划设计工作，对建设条件有了一般了解；第三类资源是指只进行过现场勘察，拟定了梯级布置，未进行地质钻探；第四类资源是指未进行过勘察，只在室内进行过研究和估算。据统计，我国可开发水力资源约占世界总量的15%，其中技术可开发装机容量54164万千瓦，年发电量24740亿千瓦时；经济可开发装机容量40180万千瓦，年发电量17534亿千瓦时，这两项指标均居世界首位。 　　(二)我国水力资源分布“西多东少”。 　　我国的水力资源在地域分布上极不平衡。从总体来看，西部多、东部少，水力资源相对集中在西南地区，而经济发达、能源需求量大的东部地区水力资源量极小。从数量上看，我国水力资源90%以上集中在京广铁路以西，经济相对落后的西部12个省、市、自治区水力资源约占全国的79.3%。按地区分，西南地区占总量的67.8%，中南地区占15.5%，西北地区占9.9%，华东地区占1.2%，东北地区占2.0%，华北地区占1.2%。可以看出，我国水电开发的主要任务位于西部，尤其是西南。按行政区划分，我国水电主要集中在经济发展相对滞后的西部地区。西南、西北11个省、市、区(包括云南、四川、西藏、贵州、广西、重庆、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆)的水电资源约3.90亿千瓦，占全国水电资源量的78%，其中云南、四川和西藏三省区共28259万千瓦，就占57%，而经济相对发达，人口相对集中的东部沿海12个省、市(辽宁、北京、天津、河北、山东、江苏、浙江、安徽、上海、广东、福建、海南)仅占6%。 　　然而，西部地区的水力资源没有得到充分的开发利用。截止到2005年，东部地区浙江、福建等省份的水电开发程度已达80%以上，可开发的大型水电资源所剩无几，中部地区湖南、湖北等水电大省的水电开发程度也已突破50%，而西部地区水电开发程度普遍偏低，云南、四川等水能资源充沛的省份水电开发程度远低于全国平均水平，特别是西南地区只有区区8%，有大量的大型水电资源等待开发。 　　从流域上看，我国的水力资源主要富集于长江、黄河的中上游、雅鲁藏布江、珠江、澜沧江、怒江和黑龙江上。这七条江河可开发的大、中型水电资源都在1000万千瓦以上，其总量约占全国大、中型水电资源量的90%，尤其是长江中上游的水电资源，几乎占全国资源总量的一半。全国装机100万千瓦以上的河流共18条，其大、中型水电资源约4.11亿千瓦，占全国大、中型资源量的97%。特别是地处西部的金沙江中下游干流总装机规模5858万千瓦，长江上游干流3320万千瓦，长江上游的支流雅砻江、大渡河以及黄河上游、澜沧江、怒江的装机规模均超过2000万千瓦，乌江、南盘江红水河的装机规模均超过1000万千瓦。这些河流水力资源集中，有利于实现流域、梯级、滚动开发，有利于建成大型的水电基地，有利于充分发挥水力资源的规模效益，实施“西电东送”。 　　正是基于我国水力资源分布的上述特点，电力工业部从优化中国能源构成的战略出发，为了加快水电建设，逐步改变水电比重偏低的局面，早在20世纪70年代末就设想上述地区建立12大水电基地，并对此作了初步的规划布局，总装机容量达2.28亿千瓦，年发电量为1万亿千瓦时以上。 　　(三)我国已成为世界水电生产第一大国。 　　自从1912年我国大陆第一座水电站——石龙坝水电站建成以来，我国水电事业走过了从无到有、从小到大的发展道路。截至2005年底，我国水电装机总容量达到1.17亿千瓦，位居世界第一，成为世界公认的水电大国。 　　回顾我国的水电发展历程。水电开发利用真正起步于20世纪的后半期，尤其是改革开放以后，总体来说，经历了以下四个发展阶段。 　　第一阶段(1949—1965年)：水电建设的开创阶段。这一阶段主要是查明水能资源、组建机构、开展规划，对老电站进行恢复改造，同时建设一批中小型水电站。截至1965年底，全国水电装机容量达到302万千瓦，当年发电104亿千瓦时，完成水电基本建设投资3.75亿元，水能开发程度曲新中国成立初期的0.1%提高到0.8%。这一阶段的水电重大建设项目主要包括四川狮子滩、福建古田、浙江黄坛口、江西上犹江、广东流溪河和河南二门峡等。 　　第二阶段(1966—1980年)：水电建设动荡发展阶段。受“文革”的影响，水电设计、科研机构多被撤销，多项水电项目前期工作停顿，极大地影响了以后水电的发展。但由于前一阶段工作的基础，水电事业还是得到了一定的发展，完成了多座大中型水电站的建设，主要有长江葛洲坝、贵州乌江渡、甘肃刘家峡、湖北丹江口、湖南风滩、广西大化、黄河龙羊峡和东北白山等。截至1980年底，全国水电装机容量达到2032万千瓦，当年发电582亿千瓦时，完成水电基本建设投资13.77亿元，水能开发程度显著提高，达到5.1%。 　　第三阶段(1981—1992年)：水电进一步发展阶段。“文革”结束后，水电勘测、设计工作逐步得到恢复，通过第三次全国水能资源普查，提出了建设“十大水电基地”的设想，并于1989年进一步规划为“十二大水电基地”，启动西北、西南大江大河水能资源开发。截至1992年底，全国水电装机容量达4068万千瓦，当年发电1315亿千瓦时，完成水电基本建设投资105.23亿元，水能开发程度进一步提高到10.3%。 　　第四阶段(1993年至今)：水电建设快速发展阶段。这一时期是我国水电发展最快的时期，平均每年新增水电装机500多万千瓦，百万千瓦以上的大型水电站由1985年的1座猛增到19座，特别是1994年底世界上最大的水电站——三峡工程正式开工建设，标志着我国水电建设进入全盛时期。截至2005年底，全国水电装机容量已达11652万千瓦，超过美国居世界第一，当年发电达3952亿千瓦时，全年完成水电基本建设投资659.44亿元，水能开发程度跃升至29.5%。 　　(四)我国水电大发展的基本经验。 　　经过百年奋斗，特别是改革以来的发展，我国水电事业已经取得了举世瞩目的巨大成就。总结我国水电发展的实践经历，我国水电无发有着丰富的成功经验。有五个方面的关键因素推动了我国水电改革以来加速发展，由水电弱国一举成为了水电大国。 　　1.建立三位一体的管理体制，强化了水电投资效益责任约束。在长期计划经济管理体制下，我国水电建设管理体制一直采取一种被称为“自营制”的模式，即由国家指派建设单位施工，建成后移交生产单位。它的基本特点表现为“建管分离，收支分离”。导致投资者、项目负责人、工程承包人和经营运行机构的界线不清，互相错位或脱节，职责不明，投资者不管回收，没有项目负责人，工程承包由行政决定，缺乏有效的监督，缺乏竞争意识，效率低下。 　　针对自营制下业主缺位的弊端，20世纪80年代初，国家在鲁布革等水电站进行了项目业主制的改革试点，取得了巨大的成功。1986年在全国水电系统全面推广了项目业主责任制、建设监理制、招标承包制三位一体的管理体制，从而结束了计划经济下自营体制的历史。以业主负责制为核心的三位一体的管理体制的实施使得国有水电系统突破了传统自营制的体制框架；形成了建管结合、贷还结合的一整套完整、科学的管理体制，建立起了投资效益责任制，水电投资体制创新的历史使命初步完成。 　　自20世纪80年代中期以后，一大批优质、高效、节省的水电工程项目涌现出来。根据“八五”期间水电项目的统计，对1000兆瓦以上的大型工程，与自营体制相比，用工减少1／2-2／3，工期缩短1-2年；劳动生产率提高1-3倍。投资得到控制，质量明显提高，合格率100%，优良率85%以上。 　　2.建立出资人制度，实现了水电投资权责利的统一。20世纪80年代，尽管推进了业主负责制等方面的投资体制创新，但水电主管部门、投资者、业主和建设单位之间的关系经常交叉，谁是水电领域“业主”的问题一直争论不休。问题出在哪呢？由于缺乏“谁投资、谁所有、谁收益、谁负责”的现代企业组织形式，使得水电领域产权关系不清，政企不分的制度障碍尚未突破，水电领域投资体制需要进一步深化改革。 　　20世纪90年代初，公司法出台之后，电力部副部长汪恕诚积极倡导水电建设行业实行公司制，大力推动水电建设行业在业主负责制向现代企业制度的演进。根据水电建设的实际，通过国有资产授权经营，建立有益于水电流域滚动开发国有资产投资营运机制，形成有益于国家资产良性循环的出资人制度。水电领域的出资人制度从两个层面展开： 　　从地方层面来看，1994年4月开始，水电系统按照公司法的要求，通过湖北清江等地的试点，把水电经营管理企业改组为有限责任公司与股份有限公司，由地方政府直接赋予其国有资产的投资权、经营权和资产处置权，从而明确了国有投资经营主体即出资人，形成水电企业借、用、还、收、投的良性资本循环，使水电流域滚动开发步伐加快。 　　从中央层面来看，按照公司法要求，1996年，国家出资成立了国有独资形式的国家开发投资公司、国家开发银行，国家电力公司，成为国务院授权的国有资产投资主体与资产经营主体，由其代表国家行使国有资产的出资者职责，对水电等基础项目进行政策性与经营性投融资业务。2002年，国家又拆分了国家电力公司，并在此基础上新组建华能集团等五大发电公司以及国家电网公司和南方电网公司两大电网公司，形成了代表国家进行跨区域的、以控股和参股、政策性金融等形式投资经营大中型水电项目的法人实体，极大地促进了全国大中型水电基地开发建设。 　　3.多元化办电，为水电大发展开辟了道路。改革开放前，大中型水电站全部由中央政府投资。这种单一的投资格局，不能充分调动地方的积极性，在工程建设涉及水库淹没补偿、征地移民和当地交通等地方利益的问题上，处理起来往往很棘手，投资环境不够理想，影响和制约着水电建设。 　　1985年4月，国务院颁布了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，鼓励地方、部门和企业多元化投资建设电厂，并对部分电力实行多种电价的办法，以适应国民经济发展的需要。这为多元化投资办电打开了制度之门。水电已由中央政府和地方政府双边合资发展到中央企业与地方企业双边，中央企业与地方企业多边，内资与外资合资或股份制电站等多种形式，促进了全国水电建设的大发展。20世纪90年代后，全国新开工的水电站绝大多数都是中央与地方企业合资建设的。实践证明，地方各级政府和电力企业投资水电站的建设，打破了中央政府独家办电的垄断格局，形成了水电投资主体的多元化的局面，不仅调动了中央与地方的两个积极性，对于加快水电建设速度，提高经济效益起到了非常好的作用，而且对中央和地方政府妥善处理水库征地移民安置等关系复杂、政策性较强的困难问题提供了答案。 　　4.多渠道筹集资金，为水电企业开拓了资本空间。大中型水电站投资规模大(在我国百万级水电站单位千瓦的投资成本约1000、1200美元，总投资达10亿，12亿美元)，建设周期长(一般要5、10年)，投资风险大(期间的物价变化、银行利率的变化都会影响整个工程的造价与资金回收)，因此，需要建立起良性的、大规模的、多渠道的和长期稳定的水电融资渠道。 　　改革以来，我国水电工程通过财政投入、外资贷款、银行中长期贷款、开发银行贷款、企业债券、发行股票和定向募集股本等多渠道融资，有力地支撑了水电的大发展。比如规模巨大的三峡工程，按1994年预测工程所需总投资为2039亿元人民币(相当于250亿美元)，为满足工程巨大的资金需求，国家投入资本金388亿元，国家开发银行贷款269亿元，企业债券140亿元(余额)，国外出口信贷及国际商业贷款37亿元，国内商业银行中短期贷款76亿元，成功地解决了三峡工程的融资问题。除了财政投入等常规渠道以外，改革以来我国水电工程融资体制还在以下两个方面取得了突破。一是大胆利用外资。自1984年鲁布革水电站工程成功利用世界银行1.54亿美元贷款之后，大中型水电工程纷纷利用外资弥补资金不足，引进先进技术设备与管理经验，大大提高了水电建设的效率与质量。二是积极尝试股权融资。很多水电企业面临资本金不足的矛盾时，都积极尝试股权融资。如广西桂冠电力股份有限公司2000年公开发行1.1亿股社会公众股，共募集资金6.897亿元，投资能力大为增强。其后，包括中国长江电力股份有限公司、葛洲坝股份有限公司等一大批水电公司走上股市。截至2005年12月，水电上市公司已经达到10余家，极大地充实了资本金，推动了水电电站项目的建设。 　　5.探索出“八字”模式；推动水电流域滚动开发。我国的水电开发走什么样的道路？这是百年以来水电行业探索的目标。改革开放以来，水电领域在实践中逐步摸索出了一条在全流域进行梯级滚动综合开发的模式。20世纪90年代中期，国务院对此创新给予了充分的肯定，明确提出把“流域、梯级、滚动、综合”作为水电开发八字方针，成为水电建设开发的基本政策。 　　20世纪90年代中期以后，水电建设的流域滚动开发已经普遍成为一种模式，全国各地区有条件的河流大都实行了流域滚动开发，如鸭绿江图们江流域滚动开发、宝兴河流域滚动开发、清江中下游滚动开发、乌江流域滚动开发、沅水流域滚动开发和雅砻江流域滚动开发等。从投资建设的角度来看，“流域、梯级、滚动、综合”八字方针最重要之处在于“滚动”。项目法人在开发过程建立起滚动开发规划，用已建成的水电站的发电收益投入滚动开发项目，建设新的水电站项目，在同一河流实行滚动开发可以取得最好的开发效率。 　　在实践中，水电领域逐步摸索出流域滚动开发必须具备的两个重要条件。一是建立全流域开发公司作为业主。湖北清江水电开发公司作为全流域梯级电站的业主，全面负责建设水布垭、隔河岩、高坝洲3级梯级工程，这样可以全面贯彻梯级开发规划，避免同一个流域多头开发的无序局面。二是必须给予“放水养鱼”的优惠政策，在税收、电价、利润和还贷等方面给予必要的优惠政策，使流域公司能够使用税后利润“以电养电”，转为再投资，为资本滚动开发创造良好的投资环境。